生態(tài)文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白，生態(tài)文明體制改革更多的含義是體制建設。生態(tài)文明建設制度體系包括從源頭到過程、再到后果等全過程。生態(tài)文明體制改革重點是完善干部考核評價機制，當務之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度。
對話人 趙建軍 中央黨校哲學部教授
為什么對話?
十八屆三中全會提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，堅決破除各方面體制機制弊端。我們想知道，生態(tài)文明體制改革的含義是什么？當前生態(tài)文明體制機制建設存在哪些弊端？ 生態(tài)文明制度建設最核心的制度是什么？
點擊一 焦點關注 如何理解生態(tài)文明體制改革
關鍵思路 更多的含義是體制建設
記者：十八屆三中全會明確提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。生態(tài)文明體制改革的含義是什么？
趙建軍：黨的十八大提出經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。十八屆三中全會以深化改革為核心，進一步提出這5個方面的體制改革。我認為，與其他4個方面體制改革比較起來，生態(tài)文明體制改革更多地意味著建設，因為生態(tài)文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白。
記者：十八屆三中全會還提出，堅決破除各方面體制機制弊端。在生態(tài)文明建設方面，您認為有哪些弊端？
趙建軍：生態(tài)文明體制機制還處于建設階段，因此自身的弊端還沒有顯露出來。要加快推進生態(tài)文明制度建設，會遇到來自傳統(tǒng)發(fā)展理念、發(fā)展方式，尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展所形成的阻力，表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化、社會現(xiàn)有體制機制的許多方面。只有破除了這些領域與生態(tài)文明制度建設相矛盾的弊端，生態(tài)文明制度才能建設好。比如，傳統(tǒng)的政績考核制度使地方更愿意追求GDP增長，忽視了環(huán)境保護。比如，在經(jīng)濟體制方面，資源的稀缺價值沒有體現(xiàn)，導致礦產(chǎn)資源、水資源等過度開發(fā)。比如，在環(huán)境執(zhí)法上，違法成本低、守法成本高，企業(yè)環(huán)境治理的積極性、主動性不高，缺乏內(nèi)在動力，也阻礙了生態(tài)文明建設進程。
記者：那么，是否意味著生態(tài)文明體制改革要以政治、經(jīng)濟、文化、社會體制改革為基礎？與4個方面體制改革相比，生態(tài)文明體制改革的重要性何在？
趙建軍：改革開放35年來，我們在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面建立與市場經(jīng)濟相適應的體制機制方面推進較快，當然需要改進的地方依然很多，特別是市場的決定性作用沒有充分發(fā)揮是突出障礙。而作為剛剛起步的生態(tài)文明制度建設，主要就是要規(guī)避和解決其他四大建設中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題，離不開其他四大建設體制機制的轉(zhuǎn)變。但是生態(tài)文明制度建設是以保護環(huán)境、規(guī)范資源開發(fā)為著眼點，它所劃定并堅守的環(huán)境紅線或多或少與其他四大建設尤其是經(jīng)濟建設存在矛盾。根據(jù)“五位一體”總體布局，要把生態(tài)文明理念融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設全過程，其他4個方面體制機制改革應以生態(tài)文明建設為基礎和前提，為生態(tài)文明體制機制建設服務。
點擊二 焦點關注 生態(tài)文明制度體系構(gòu)成
關鍵思路 包括從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程
記者：生態(tài)文明制度體系復雜而龐大。概括來說，您認為分為幾個方面？
趙建軍：已有的生態(tài)文明制度涉及資源、環(huán)境等方面，但是零散的、不成體系、不完善的，這就導致地方盲目開發(fā)、過度開發(fā)，發(fā)展不可持續(xù)。
十八屆三中全會提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程，闡明了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革的方向和任務。源頭嚴防包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制、實施主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系、健全用途管制、建立國家公園體制7項制度；過程嚴管包括資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、污染物排放許可證、企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度 5項制度；后果嚴懲包括生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制、實行損害賠償制度2項后果嚴懲制度。還有開放環(huán)保市場、環(huán)境信息公開、區(qū)域聯(lián)動機制等方面的改革要求。
記者：這些制度能否得以銜接？如何銜接？
趙建軍：這些制度雖然涉及不同的領域和方面，但其實是相互關聯(lián)的。源頭防護制度體系建立健全起來，在過程實施中就能清晰做到依法監(jiān)管，只要監(jiān)管制度落實并嚴格執(zhí)法，就會大大減少環(huán)境損害事件，責任追究和損害賠償案件自然下降。比如，十八屆三中全會提出，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，人們的行為自然就會變開發(fā)為保護，這一規(guī)定就有利于生態(tài)紅線制度的落實。
點擊三 焦點關注 生態(tài)文明體制改革的重點和當務之急
關鍵思路 重點是完善干部考核評價機制，當務之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度
記者：生態(tài)文明體制改革的重點是什么？當務之急又是什么？
趙建軍：我認為最重要的是改變領導干部考評機制。在當前的政績考核體系中，經(jīng)濟發(fā)展指標所占比重過大，許多地方以GDP為主導的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變，阻礙了生態(tài)文明建設。
習近平總書記指出，要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。要按十八屆三中全會要求，把領導干部任期生態(tài)環(huán)境目標責任制的執(zhí)行情況納入考核內(nèi)容，在領導干部離任時，對自然資源開發(fā)、環(huán)境狀況進行審計，對造成嚴重后果的領導干部進行責任追究，而且終身追責。只有這樣，才能把握生態(tài)文明建設的正確方向。
當務之急，是推行主體功能區(qū)制度、生態(tài)補償制度等。生態(tài)文明建設歸根結(jié)底是為了群眾，而群眾最關注的是能否解決嚴重的霧霾、普遍的水污染等問題。解決好這些問題，就要求盡快實施主體功能區(qū)制度，把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的地方趕緊保護起來。而保護的前提就是實施生態(tài)補償制度，讓保護者獲得應有的回報，運用好政府和市場手段保護好生態(tài)環(huán)境。
點擊四 焦點關注 如何解決“九龍治水”問題
關鍵思路 做好頂層設計，成立專門機構(gòu)
記者：生態(tài)文明建設工作涉及環(huán)保、國土等多個部門，存在職能交叉、職責不清的情況，即所謂的“九龍治水”。您認為這一問題如何解決？
趙建軍：這一問題其實在十八屆三中全會中可以找到答案。正如前面所說，生態(tài)文明制度體系是系統(tǒng)性的，是有序化的，包括源頭、過程、后果全過程，每一項制度的范圍、職責、功能以及與其他制度之間的關系是明確的。我們現(xiàn)在強調(diào)頂層設計，就是要圍繞國家戰(zhàn)略目標，站在國家治理的角度，實現(xiàn)方向明確、職責分明、分工協(xié)作的各部門聯(lián)動機制。
我還有個想法，就是國家現(xiàn)在提出成立全面深化體制改革領導小組。我認為在生態(tài)文明體制改革方面，可以在領導小組下設立一個生態(tài)文明體制建設辦公室。因為生態(tài)文明建設涉及多個部委，必須有一個跨越部委的機構(gòu)來進行協(xié)調(diào)。
記者：現(xiàn)在談及生態(tài)文明建設，經(jīng)常提到“頂層設計”這個詞。您能否詳細介紹一下，頂層設計的含義是什么？
趙建軍：頂層設計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。具有頂層決定性、整體關聯(lián)性和實際可操作性。做好生態(tài)文明制度體系建設的頂層設計，就是要制定一套符合國家未來發(fā)展戰(zhàn)略和目標的生態(tài)文明制度建設規(guī)劃，也就是說，對我國生態(tài)文明建設做整體、長遠考慮，對不同地區(qū)、不同生態(tài)主體（各級決策者、企業(yè)、大眾、資源開發(fā)者等）統(tǒng)籌規(guī)劃。經(jīng)過全方位的論證，充分吸納各方的建議后，形成一個能夠為不同主體共同接受和遵守的合理制度。
當然，頂層設計并不是一蹴而就的，是一個需要不斷反思、不斷認識、不斷提高的過程。
記者：頂層設計固然重要，地方落實也很重要。盡管形成了相對完善的生態(tài)文明制度體系，但是地方在遇到發(fā)展與保護的矛盾時，是否會真正落實這些制度？比如在推進主體功能區(qū)制度時，一些地方會不會把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的區(qū)域劃��？
趙建軍：地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情和訴求是可以理解的，但必須轉(zhuǎn)變觀念，處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，決不能以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。在理念尚未轉(zhuǎn)變情況下，必須在生態(tài)文明制度設計中，建立嚴格的責任追究制度和嚴格的損害賠償制度。這就在很大程度上對地方官員和企業(yè)有警示性的約束，使其不能、不敢越雷池一步。
其實，對于地方官員來說，嚴格執(zhí)行主體功能區(qū)劃制度，保護好生態(tài)環(huán)境，造福子孫后代是更大的政績。各級主體功能區(qū)劃分、審定和監(jiān)督工作由上一級相關部門負責，跨領域、跨行政區(qū)的功能區(qū)劃由國家相關部門負責，這樣更有利于這項制度的落實。
