文 / 張燎（濟邦咨詢公司 董事總經(jīng)理）
全面深化改革大幕開啟
2013年11月中共十八屆三中全會召開前，國內(nèi)社會經(jīng)濟形勢令公眾和知識界對會議研究議題及可能做出的決定有高度期待，甚至出現(xiàn)了國研中心“383改革方案”提前披露，事后被迫檢查的烏龍事件，皆說明決策者面臨的壓力非常大。全會結(jié)束后立即發(fā)表的公報引起輿情的猜疑，而在五天后的11月12日公布的《全會決定》博得了國內(nèi)外普遍贊譽，被認為是展現(xiàn)新領(lǐng)導層決意沖破固有利益格局的阻礙，啟動全面深化改革議程的動員令。
《全會決定》全文凡2.1萬字，共60條，從16個方面闡述了中共中央對全面深化改革重大問題的決定，涉及范圍之廣，表述之直白堅決，是歷屆黨的全會文件中比較少見的。筆者從我們關(guān)注和熟悉的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的改革視角，嘗試對全會決定做一次解讀和思考。
政府與市場關(guān)系交集區(qū)
十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標和“處理好政府和市場關(guān)系”的命題。
國家治理體系是現(xiàn)代國家管理的一整套規(guī)范和方法，其中既包括憲政制度等國家根本制度框架，也包括公共部門的作用定位，民營部門參與經(jīng)濟建設(shè)和市場發(fā)展的范圍和角色，社會組織和公民參與國家管理的方法和渠道等等。我們過去三十多年改革開放取得巨大成就的原因，主要在于政府放松了對市場和民營部門的管制，釋放了市場內(nèi)在的發(fā)展?jié)摿�。然而，改革進行到現(xiàn)在階段，政府和市場（民營部門）的關(guān)系已經(jīng)犬牙交錯，甚至出現(xiàn)眾多不當?shù)娜菀滓l(fā)矛盾和風險的問題時，必須認真分析、處理好“政府和市場的關(guān)系”。
政府和市場的關(guān)系，在競爭性行業(yè)上是較易梳理清楚的，現(xiàn)時焦點是如何深化國資國企改革，如何尋求打破壟斷、國企退出和交還市場的路徑，讓市場競爭的無形之手發(fā)揮其作用，增進公眾和消費者的福祉；同樣在純公共品如安全、健康和環(huán)境管理、金融監(jiān)管等方面，政府的提供公共品的責任清晰明確，需要改進的是如何加大投入，落實到位，提供保障市場秩序以及糾正補救市場失靈情況的有形之手。
在基礎(chǔ)設(shè)施和涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，如何看待和處理好政府和市場關(guān)系的邊界，恰恰是一個頗有爭議的議題�；A(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)既具有公共品特性，關(guān)涉社會民生福祉，大多數(shù)又是國民經(jīng)濟活動的中間投入要素，具有可收費屬性和一定程度的可經(jīng)營性，是一類“準公共品”。過去我們的一種認識定式將這些統(tǒng)統(tǒng)歸為公共物品，以為它們應該是政府投資運營或政府的國有企業(yè)來提供。不過，從上世紀80年代開始，制度經(jīng)濟學家的研究和一些西方國家和發(fā)展中國家的政策實踐發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)并非只是政府和國企壟斷的禁臠之地，政府和市場在這個領(lǐng)域的關(guān)系和邊界劃分需要重新認識。
從這個意義上講，辨析清楚基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的屬性和提供責任，處理好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中的政府和市場的關(guān)系，無疑是完善國家治理體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
重新認識政府責任和基礎(chǔ)設(shè)施提供方式
簡單說，在現(xiàn)代國家治理體系中，政府有責任向市場和社會公眾供給基礎(chǔ)設(shè)施和民生公共服務(wù)等準公共品，但是，這種責任應該是規(guī)劃、財力投入保證和實施中的服務(wù)監(jiān)管，具體的建設(shè)、生產(chǎn)和運營，并非政府的當然之責，完全可以引入市場力量和民營部門的資本、技術(shù)、人才及管理，采用政府購買公共服務(wù)的方式擺脫政府兼任“運動員”、“裁判員”的角色沖突。
美國民營化大師E.S.薩瓦斯的名言說得好，“集體行動的需求并不一定等于政府行動，在政府提供公共物品的終極責任與直接生產(chǎn)這種物品之間，存在著巨大的空間和多種選項”。
十八屆三中全會在加快轉(zhuǎn)變政府職能方面，提出政府應該著力建立“以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”，政府的職能是“加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。”
而如何提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)呢？全會進一步提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。”
因此，政府在基礎(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)的提供和安排上責無旁貸，而具體提供方式上應該是包括鼓勵政府更多向社會（市場）購買公共服務(wù)、政府直接提供、政府與市場協(xié)作共同提供（即Public-Private Partnership）等在內(nèi)的多種方式并存的方向轉(zhuǎn)變。某一行業(yè)、某一地適合采用哪幾種方式，應該結(jié)合當?shù)卣呢斄�、�?jīng)濟發(fā)展階段、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完備程度、現(xiàn)有公用事業(yè)企業(yè)的技術(shù)和管理能力來決定和選擇。
自然壟斷行業(yè)的改革方向
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，絕大多數(shù)屬于自然壟斷行業(yè)，怎樣深化改革？是全部由國企來掌控政府才能放心，還是打破國企壟斷，引入適合于這些行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)制體系？
十八屆三中全會對此提出了方向性的要求，“自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。”
包括市政公用事業(yè)在內(nèi)的自然壟斷行業(yè)，我國在本世紀初其實開展過一輪以市場化為口號和特征的改革開放，特許經(jīng)營、外資民企進入，一時間轟轟烈烈，不可謂不熱鬧。同時也出現(xiàn)了一些監(jiān)管者被運營商拉攏腐蝕，服務(wù)質(zhì)量下降，政府付出成本過高等問題。但這些改革中的問題是推行市場化的方向不對產(chǎn)生的，還是改革不徹底、未到位產(chǎn)生的，一直是行業(yè)中爭議的焦點之一。
筆者認為，包括交通、能源和市政公用事業(yè)等自然壟斷行業(yè)的全面深化改革，應該按照三中全會精神，采取更堅決的措施落實“打破國企或行政壟斷、政企分開”，在這些行業(yè)普遍建立以特許經(jīng)營制度為特征的科學監(jiān)管體系，加強行業(yè)服務(wù)管理和投資、價格管理的協(xié)調(diào)性，甚至推進監(jiān)管機構(gòu)的一體化。自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管或規(guī)制體系改革是上一輪開放中重視不足的地方，不可不察。
如果說還有什么遺憾的話，筆者認為全會決定中“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營”的表述套在“自然壟斷行業(yè)”之前，容易讓行業(yè)部門和地方政府認為這些自然壟斷行業(yè)仍需要采用國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營。其實，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)，國有資本和國企不一定是這類服務(wù)運營商的最佳出資人。這個議題未來在深化改革的進程中需要進一步細化研究。
地方政府債務(wù)排雷
始于2013年8月的地方債務(wù)清查審計，在2014年初公布了結(jié)果：全口徑地方政府性債務(wù)合計17.9萬億，債務(wù)規(guī)模環(huán)比增長幅度較大。地方債務(wù)直接原因是由于短時期高強度的基礎(chǔ)設(shè)施投資所形成的，但根源在于地方中央長期的事權(quán)財權(quán)不對稱和地方財政支出缺乏硬約束。地方債務(wù)及其伴隨的金融風險，社會穩(wěn)定問題，已引起中央決策層的高度重視。
三中全會決定對破解地方債務(wù)之方略也有表述，其一是提出“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權(quán)和支出責任……中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委托地方承擔。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任。” 其二是要求“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展……建立跨年度預算平衡機制，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預警機制。”
這兩點改革思路正是針對地方債務(wù)的主要成因而提出的點穴之舉。筆者預見，《全會決定》描述的財稅體制改革，將倒逼出地方政府財政支出和債務(wù)管理的改革。
除了全會決定提出的解決新增地方債務(wù)的治本之策，從技術(shù)操作層面，筆者認為規(guī)模龐大的存量地方債務(wù)還需要采取三種措施配合來加以控制和逐步削減。
首先，通過建立各級地方政府資產(chǎn)負債表和信用評級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行市政債來對接資本市場，逐步置換和展期以前高成本的由地方政府承擔償還責任的銀行貸款和信托、融資租賃等非標債務(wù)。
其次，在對應有基礎(chǔ)設(shè)施與配套公共服務(wù)資產(chǎn)的債務(wù)方面，可以連同基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)及相應的公共服務(wù)，將其設(shè)計成PPP項目，通過政府購買公共服務(wù)或者授予收費權(quán)等方式出售給社會資本，在公共服務(wù)實行特許經(jīng)營的同時，引入資金削減和置換存量債務(wù)。
最后，對于一些地方政府無明確償還責任的債務(wù)，又無可抵債資產(chǎn)對應擔保的，可能需要融資平臺公司與銀行、信托、租賃公司等金融債權(quán)人協(xié)商債務(wù)重組，各自承擔部分壞帳來解決。
基礎(chǔ)設(shè)施等政策性金融機構(gòu)隱現(xiàn)
地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的投融資機制是什么樣的改革目標，十八屆三中全會給出了一個藍圖，即“推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。”
這個新機制藍圖的前兩點，與筆者前面提到的地方債務(wù)削減和管控對策呼應，對后一點即“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)”的理解，筆者接觸的不少業(yè)內(nèi)人士也眾說紛紜，莫衷一是。
依筆者之見，如果決策層簡單地要求新設(shè)1-2家為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房服務(wù)的金融機構(gòu)，體制改革的作用并不明顯，現(xiàn)有的國開行和商業(yè)銀行已經(jīng)能發(fā)揮很大的融資作用；關(guān)鍵欠缺的是鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性住房投資運營的財務(wù)性股本投資人，及在設(shè)計和運作PPP項目時保證項目具有商業(yè)吸引力的財務(wù)缺口資金支持機制。前一方面，可以籌建由少量中央財政資金引導，社保資金、大型保險機構(gòu)等長期機構(gòu)投資人出資為主的基礎(chǔ)設(shè)施基金，為基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房項目提供部分權(quán)益性資本，提高這些項目后續(xù)債務(wù)融資的可融資性。后一方面，中國在配套建立PPP法律和政策時，可以參照國際經(jīng)驗，建立財務(wù)缺口支持資金即Viability GapFunding（VGF），讓地方財力薄弱但又屬于國家戰(zhàn)略平衡規(guī)劃中應予扶持的地方基礎(chǔ)設(shè)施項目，得到部分財務(wù)資助。
改革需要行動
十八屆三中全會決定內(nèi)容豐富，描繪了中國未來十年全面體制改革的總體方略，除了既得利益者，各行業(yè)參與人都可能找到自己的福音。公共政策制定者從中理解政策依據(jù)，商業(yè)機構(gòu)從中仔細品味潛在商機，普通民眾從中感受改革的正能量——勞教者家屬看到團聚的希望、年輕或不再年輕的夫婦期待著家再添丁、農(nóng)民兄弟盼望獲得更多的土地收益……
那如何讓中國夢變成我們自己的夢？行動！
