2014年以來，PPP熱度直線上升，被政府視作打破政府壟斷和地方債務(wù)堅冰的子彈。

那么，何謂PPP呢?PPP(Public-Private-Partnership)，即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

廣義的PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類;狹義PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔風(fēng)險。中國推廣的PPP項目運作形式包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運營-移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運營-移交(BOOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)等多種類型，可見官方的PPP應(yīng)為廣義PPP。

PPP通常以政府和社會資本簽訂合同的形式來實現(xiàn)，按照社會資本承擔的風(fēng)險大小和介入的程度高低，合同類型可分為服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營權(quán)合同等。特許經(jīng)營權(quán)合同中，社會資本在合同期內(nèi)承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。中國目前大力推廣的PPP模式正是以基于特許經(jīng)營權(quán)合同為主。

大力推廣

2014年以來，政府力推PPP的原因主要有以下兩點：

第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，而地方政府依賴的土地財政卻難以為繼，信貸刺激的老路也被證明遺患無窮。城鎮(zhèn)化是本屆政府在經(jīng)濟領(lǐng)域要打好的第一仗，據(jù)財政部測算，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元。且從中短期來看，在地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，基建投資是穩(wěn)增長的重要抓手，需要投入大量資金。之前地方政府財政收入的很大一部分來源于“賣地”，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點，土地財政恐難以為繼。調(diào)結(jié)構(gòu)的目標和穩(wěn)健的貨幣政策的定調(diào)又堵住了信貸擴張的老路，而通過PPP可撬動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，緩解地方政府財政支出壓力。

第二，PPP的推出有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險，且與預(yù)算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，各級政府能做到“心中有數(shù)”。融資平臺模式下，平臺對融資成本不敏感，形成資金黑洞推高無風(fēng)險利率，PPP模式剝離了政府信用，將隱性政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項目信用，有利于降低融資成本，拉長融資期限。地方政府承諾的財政補貼和稅收優(yōu)惠等將納入預(yù)算管理，符合預(yù)算改革提倡的公開透明化要求，中央政府能對地方政府債務(wù)做到心中有數(shù)。

運作方式及項目

根據(jù)財政部76號文，采用PPP的項目，應(yīng)具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理。

當前PPP立法尚未完善，可供參考的案例不多，示范項目對未來一段時間內(nèi)PPP模式的展開具有較大的參考價值。財政部官網(wǎng)于2014年11月30日公布了PPP示范項目名單，共包括15個省市的30個項目。示范項目以存量項目為主，30個項目中有22個地方政府融資平臺存量項目，占比73%。財政部在《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中也指出，對融資平臺存量項目適合采用PPP的項目，要優(yōu)先通過PPP模式融資。近期大力推廣PPP模式主要目的之一在于緩解地方政府債務(wù)壓力，未來一段時間內(nèi)PPP項目或以存量項目為主。

從項目所在的行業(yè)來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營性項目。這類項目收益相對較高且較為穩(wěn)定，吸引社會資本相對容易。PPP項目推廣初期或?qū)⒅饕�以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等適合市場化經(jīng)營的項目為主。

從PPP運作方式來看，發(fā)改委主要推廣的有O&M、BOT、BOOT、BOO等;而財政部主要推廣的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等。

一般來說，從項目是否是存量項目來看，存量項目可采用委托運營O&M、MC、TOT、ROT等方式，而新建項目可采用BOT或BOO等方式。

從項目盈利性角度來看，經(jīng)營性項目可采用BOT、BOOT等方式，準經(jīng)營性采用BOT、BOO等方式，而非經(jīng)營性項目可采用BOO、O&M等方式推進。

若期限較長或所有權(quán)不需轉(zhuǎn)移給政府部門，社會資本承擔的風(fēng)險則較大。在BOOT和BOO形式中，社會資本參與度較高，承擔的風(fēng)險也較高;而O&M、MC等形式中，社會資本參與度相對較低，承擔風(fēng)險向也較低。

萬億規(guī)模

基建投資包括以下幾部分的固定資產(chǎn)投資：電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)等。

展望2015年，PPI依然負增長，制造業(yè)投資仍需去產(chǎn)能，地產(chǎn)投資增速也將受到2014年地產(chǎn)銷量負增的影響，基建投資仍將是穩(wěn)增長的主要抓手，有望保持在20%左右高增速，預(yù)計2015年基建投資累計完成額為13.58萬億元。

地方政府融資途徑包括銀行貸款、信托、城投債、地方政府債等�；仡櫄v年新增地方債務(wù)(融資需求)與當年基建投資之比，近三年來該比例約為20%-30%�？紤]到2015年新《預(yù)算法》和“43號文”將全面實施，地方政府融資逐漸受限，預(yù)計2015年新增地方政府融資需求與當年基建之比為20%，即2015年地方政府新增融資需求約為2.7萬億元。

地方政府總的融資需求減去地方政府債券的新增量，即為PPP模式下的融資需求。預(yù)計2015年地方債規(guī)模為7327億元，而2015年地方債到期量為1714億元，故新增地方債為5613億元。則預(yù)計PPP的規(guī)模約為2.1萬億元。

當然，由于2015年為新《預(yù)算法》實施的過渡年，大量原有的地方政府債務(wù)需要通過發(fā)行地方政府債券進行置換，由于置換方式尚未確定，無法估計這部分的規(guī)模。如果考慮到這部分地方政府債券，PPP的規(guī)模可能小于2.1萬億元。