2014年對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言并不是普通的一年，中國(guó)各領(lǐng)域的改革措施逐漸推出，卻有進(jìn)有退。陶然教授撰寫(xiě)系列文章，希望有破有立，防止中國(guó)在一些關(guān)鍵性的改革方向上選擇錯(cuò)誤，群策群力幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

財(cái)稅是國(guó)家的生命線。財(cái)稅體制不僅是一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的映射，也反映了國(guó)家的性質(zhì)和能力，甚至還在很大程度上塑造了社會(huì)個(gè)體的行為。

2014年中國(guó)的財(cái)稅改革上主要在三個(gè)方向取得較為明顯的進(jìn)展。首先是完善預(yù)算制度，加強(qiáng)地方債管理。從人大批準(zhǔn)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修正案，允許省級(jí)政府發(fā)行地方債，到國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》與《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》；其次，推動(dòng)“營(yíng)改增”和資源稅改革，增值稅開(kāi)始覆蓋鐵路、郵政和電信部門(mén)，煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，最后，還采取了一系列降低中小企業(yè)稅負(fù)的措施，包括提高小微企業(yè)稅收起征點(diǎn)及減免面向小微企業(yè)和個(gè)體工商戶征收的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等。

隨著過(guò)去二十年政府收入占GDP比重的不斷上升，如何用好預(yù)算內(nèi)外財(cái)稅收入成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立公共財(cái)政體制，但從中國(guó)財(cái)稅體制現(xiàn)狀來(lái)看，中央與地方財(cái)稅收支仍在很大程度上仍然是“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”，與公共服務(wù)導(dǎo)向的現(xiàn)代財(cái)稅體制還有很大距離。

實(shí)際上，改革開(kāi)放后中國(guó)財(cái)稅體制的變遷，不僅反映了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的軌跡，也在很大程度上塑造了各級(jí)政府的行為模式。要理解當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅體制面臨的重大挑戰(zhàn)，就要在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這個(gè)大背景考察該體制的形成與演變。只有充分理解從歷史到現(xiàn)狀的邏輯，才能合理界定改革的目標(biāo)并選擇改革的可行路徑。

1980年代的“分灶吃飯”財(cái)政是中國(guó)轉(zhuǎn)軌路徑的內(nèi)生選擇

一般認(rèn)為，1980年代以“分灶吃飯”為主要特點(diǎn)的“財(cái)政承包制”，是中國(guó)改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的一個(gè)關(guān)鍵性制度安排。在財(cái)政承包制下，通過(guò)設(shè)立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他調(diào)劑收入等形式，中央與省、省與更低級(jí)政府形成了“分灶吃飯”的財(cái)政格局：下級(jí)與上級(jí)政府約定未來(lái)一定時(shí)期（如省與中央是三年）的財(cái)政收入固定上繳額（或補(bǔ)貼額），而超額部分給予地方較高的邊際分成。

關(guān)于中國(guó)轉(zhuǎn)軌的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)認(rèn)為，高邊際分成比例所帶來(lái)的激勵(lì)推動(dòng)了地方政府大辦國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但仔細(xì)考察“財(cái)政承包制”， 卻很容易發(fā)現(xiàn)它內(nèi)在的不穩(wěn)定性：上級(jí)政府有很大自由裁量權(quán)去單方面更改財(cái)政承包合同。比如，這個(gè)體制在1980年代就至少有三次調(diào)整，讓中央可以擴(kuò)大地方的固定上繳部分，而為緩解地方政府的不滿，對(duì)超出固定上繳額度的部分，還調(diào)高了地方的邊際分成比例。比如，第一年地方向中央固定上繳10億，超過(guò)10億的部分地方與中央四六分成，但中央看到地方稅收增加很快，第二年就改變說(shuō)法要求每年固定上繳15億，而超出部分地方可拿七成。甚至還出現(xiàn)過(guò)某些年份中央因財(cái)政困難找發(fā)達(dá)省份借錢(qián)，但次年不僅不還錢(qián)，反而要求按上年借款水平來(lái)上調(diào)固定上繳額度。

有意思的問(wèn)題來(lái)了： 既然包括中央在內(nèi)的上級(jí)政府可以憑借其對(duì)地方的壓倒性權(quán)力提高固定上繳的集中收入，為什么1980年代地方還有積極性去大辦國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢？

可以從兩個(gè)維度來(lái)解釋上述現(xiàn)象。首先是彼時(shí)地方政府與本地企業(yè)的特殊關(guān)系。如本系列國(guó)企改革那篇所示，地方政府以所有者身份大辦國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就能控制企業(yè)現(xiàn)金流，加上各地稅務(wù)機(jī)構(gòu)基本掌握在地方，后者可直接決定當(dāng)年從本地企業(yè)收繳多少利稅及相應(yīng)隱藏多少收入。當(dāng)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的是所謂的“把肉爛在鍋里”：即地方可以隱藏企業(yè)利潤(rùn)或故意減稅來(lái)藏富于企業(yè)，抑或干脆將本該收繳的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為（與本地公有企業(yè)賬戶關(guān)聯(lián)的）預(yù)算外收入。地方可以完全掌控并自行支出。地方還可以直接通過(guò)行政命令要求企業(yè)為地方各類(lèi)政府支出買(mǎi)單并直接計(jì)入企業(yè)成本，如此降低企業(yè)利潤(rùn)后的應(yīng)繳利稅自然減少。顯然，一旦錢(qián)被通過(guò)稅務(wù)系統(tǒng)上收，未來(lái)就可能被中央以改變財(cái)政承包合同的方式拿走。上述地方直接辦企業(yè)并控制其現(xiàn)金流來(lái)隱藏收入的能力，自然約束了上級(jí)過(guò)度集中收入的能力。

地方政府積極推動(dòng)本地公有企業(yè)發(fā)展的第二個(gè)關(guān)鍵，是地方自辦企業(yè)主要集中在下游消費(fèi)品部門(mén)，而這些部門(mén)的發(fā)展會(huì)直接增加對(duì)上游能源、原材料、重化工裝備行業(yè)產(chǎn)品的需求，而上游行業(yè)國(guó)企主要掌握在省與中央手里，并直接向后者繳納相應(yīng)利稅。因此，如果在財(cái)政承包制下上級(jí)部門(mén)過(guò)度攫取，其效果除迫使地方“藏錢(qián)”外，還會(huì)最終降低地方謀求發(fā)展的積極性，進(jìn)而降低地方的下游消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)對(duì)中央、省級(jí)上游重化工產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，后者可以向中央利稅的繳納自然減少。換句話說(shuō)，上級(jí)的過(guò)度掠奪行為將“傷敵一千、自損八百”。

總而言之，1980年代的政企關(guān)系以及制造業(yè)上下游關(guān)系，共同決定了當(dāng)時(shí)的政府間關(guān)系必然是相對(duì)分權(quán)的。在這一體制下，中央既無(wú)必要、也很難做到過(guò)度集中收入：正是地方擁有下游消費(fèi)品制造業(yè)企業(yè)，中央擁有上游能源、原材料、重化工裝備制造業(yè)企業(yè)，在整體產(chǎn)能短缺時(shí)下游增長(zhǎng)會(huì)帶動(dòng)上游，中央即使光靠自有企業(yè)也可增加收入，就沒(méi)有必要過(guò)度“搶錢(qián)”并引發(fā)地方“藏錢(qián)”。因此，當(dāng)時(shí)上級(jí)雖有不斷改變財(cái)政承包合同的掠奪行為，但始終沒(méi)有過(guò)度，地方對(duì)上級(jí)不斷調(diào)整合同的行為也不那么害怕：畢竟你要多拿，我就敢多藏。

也正是從這個(gè)意義上說(shuō)，相對(duì)分權(quán)的財(cái)政承包制，與其說(shuō)是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的體制基礎(chǔ)，不如說(shuō)是當(dāng)時(shí)特定轉(zhuǎn)軌路徑下政府—企業(yè)、上游—下游兩個(gè)關(guān)系所內(nèi)生的結(jié)果。

分稅制改革與地方“財(cái)政壓力論”

1980年代末制造業(yè)產(chǎn)能開(kāi)始過(guò)剩，加上1992年市場(chǎng)化改革帶來(lái)激烈競(jìng)爭(zhēng)，地方國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)就開(kāi)始迅速下降。在中央不斷調(diào)整財(cái)政承包合同的壓力之下，地方自然傾向于藏匿更多收入到預(yù)算外。同時(shí)，地方所有的下游制造業(yè)增長(zhǎng)緩慢必然會(huì)帶來(lái)上游重化工業(yè)增長(zhǎng)的失速，并讓中央財(cái)政受到了“雙重詛咒”：無(wú)論是地方分享部分，還是央企獨(dú)享部分都增長(zhǎng)緩慢，中央收入占總預(yù)算收入比重從1980年代中期的一半以上急劇下降到略高于兩成。

面對(duì)嚴(yán)峻財(cái)政形勢(shì)，以及進(jìn)一步規(guī)范化稅制、調(diào)整政府間財(cái)權(quán)事責(zé)的需要，中央干脆單方面推翻了“財(cái)政承包制”，代之以更為集權(quán)的“分稅制”。中央對(duì)制造業(yè)引入了很難逃避的增值稅，并一舉拿走其中的75%，還獨(dú)享關(guān)稅與消費(fèi)稅，只給地方留下了當(dāng)時(shí)稅額不大的服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅及另外十幾個(gè)更小的稅種。這樣，中央占預(yù)算內(nèi)收入的比重很快又超過(guò)一半，之后也一直維持在較高水平。

分稅制的順利推動(dòng)表明，中央在政府間財(cái)政關(guān)系上占絕對(duì)主導(dǎo)地位，甚至具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，分稅制改革初期，中央曾承諾未來(lái)相當(dāng)時(shí)期內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系將保持穩(wěn)定。但當(dāng)本世紀(jì)初中央發(fā)現(xiàn)地方所得稅增加較快后，又于2002年開(kāi)始推動(dòng)所得稅分成，目前，所得稅的中央分享比例高達(dá)六成。

分稅制與中國(guó)當(dāng)前的增長(zhǎng)模式到底是什么關(guān)系？在學(xué)術(shù)界、不同級(jí)別政府乃至政府不同部門(mén)間，這個(gè)問(wèn)題存在很大的爭(zhēng)議。單就分稅制本身而言，如果其他條件不變，中央集中財(cái)權(quán)會(huì)降低地方積極性。但一個(gè)非常流行的觀點(diǎn)，是分稅制后地方財(cái)政收入份額下降給地方帶來(lái)巨大財(cái)政壓力，逼迫后者想方設(shè)法開(kāi)拓新財(cái)源，如土地出讓金在內(nèi)的預(yù)算外收入。

2011年在清華的一次發(fā)言中，國(guó)務(wù)院前總理朱镕基直接批駁了關(guān)于他“當(dāng)年制定的分稅制是造成地方財(cái)政困難，乃至地方政府大搞土地財(cái)政原因”的說(shuō)法。他指出：“去年全國(guó)財(cái)政收入8.3萬(wàn)億，其中地方收入4萬(wàn)億，中央返還3萬(wàn)多億，中央自己才1萬(wàn)多億，怎么能說(shuō)中央把稅都收上去了，收得過(guò)多呢？無(wú)知透頂��！”。他還指出：“我們制定了一個(gè)錯(cuò)誤的政策，就是房地產(chǎn)的錢(qián)，都收給地方政府，而且不納入預(yù)算，這不得了。這個(gè)錢(qián)就是搜刮民膏，所以把地價(jià)抬得那么高。這個(gè)絕對(duì)不是分稅制的錯(cuò)誤。地方?jīng)]少收錢(qián)。”

事實(shí)上，分稅制確實(shí)顯著提高了中央財(cái)政分成比例，同時(shí)也增加了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。但總體上看，那些財(cái)政收入較高的發(fā)達(dá)地區(qū)確實(shí)是改革的受損者。尤其是2002年中央分享所得稅后開(kāi)始大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付，而一般性轉(zhuǎn)移支付主要投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)�？梢杂^察到，那些最開(kāi)始做土地財(cái)政的地方，恰恰是也是分稅制后作為財(cái)政受損方的發(fā)達(dá)地區(qū)。

也正因如此，就不能簡(jiǎn)單斷言地方并未因分稅制而減少財(cái)力。因?yàn)椴煌�地方受到的影響不同：�?duì)財(cái)政凈貢獻(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，分稅制后財(cái)權(quán)與財(cái)力肯定都相對(duì)減少；而對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，即使財(cái)力因轉(zhuǎn)移支付增加而有所提升，但其實(shí)際的財(cái)權(quán)也因分成比例下降而相應(yīng)減少。

除了一般性轉(zhuǎn)移支付外，中央還通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式返還部分財(cái)力給地方政府。分稅制早期專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付甚至占大頭。根據(jù)特定的專(zhuān)項(xiàng)政策目標(biāo)，發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)都有機(jī)會(huì)獲得專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一段時(shí)期甚至還存在發(fā)達(dá)地區(qū)因配套資金更充足而拿到更多的情況。值得注意的是，專(zhuān)項(xiàng)支付任意性更強(qiáng)，甚至還需“跑部錢(qián)進(jìn)”，它會(huì)激勵(lì)地方去運(yùn)作關(guān)系，而不會(huì)像提高地方財(cái)政分成比例那樣去激勵(lì)地方發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。

總體來(lái)看，不管分稅制后中央通過(guò)哪種轉(zhuǎn)移支付把錢(qián)返還到地方，都降低了地方的財(cái)權(quán)，即使這種體制增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力。畢竟，通過(guò)財(cái)政分成比例留給地方的那部分收入，和需要從上級(jí)那里爭(zhēng)取來(lái)的收入是不完全一樣的。因此，其他條件不變，分稅制改革后地方較低的邊際分成比例，會(huì)降低地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)并以此最大化財(cái)政收入的積極性。

因此，用“財(cái)政壓力論”解釋上世紀(jì)末以來(lái)地方大力推動(dòng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、大搞“土地財(cái)政”的行為并不完美財(cái)政分成比例下降后，地方完全可以去選擇降低發(fā)展努力。或者更通俗地說(shuō)，完全可以選擇不干或少干，而不必選擇繼續(xù)干甚至多干。不干或少干雖減少財(cái)政收入，但也同樣會(huì)降低財(cái)政支出。畢竟，地方“大干快上”要支付巨大的成本。

如上世紀(jì)末在沿海地區(qū)發(fā)端、本世紀(jì)以來(lái)大規(guī)模向全國(guó)范圍擴(kuò)展的開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)，都伴隨著大規(guī)模征地與基礎(chǔ)設(shè)施投入。即使地方征地支付給農(nóng)民的直接補(bǔ)償較低，但往往還存在大量談判成本，還有日益增高的社會(huì)維穩(wěn)成本，更不用說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入本身就非常巨大。

那么，為什么更集權(quán)的分稅制沒(méi)有帶來(lái)地方發(fā)展的積極性下降，甚至還出現(xiàn)相反的情況？為什么地方愿意為此支付不斷上升的成本？

“土地財(cái)政”只是分稅制改革的一個(gè)非預(yù)期后果

除分稅制帶來(lái)的地方財(cái)政分成比例下降，同一時(shí)期還有不少其他條件也發(fā)生了變化，而后者對(duì)地方激勵(lì)的強(qiáng)化更要超過(guò)分稅制對(duì)這種激勵(lì)的弱化。由于這些其他條件的變化本身并非分稅制的結(jié)果，而是有其自己特定的體制基礎(chǔ)，所以可以說(shuō)，1990年代中后期以來(lái)各地一波波的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮，是分稅制改革的一個(gè)非預(yù)期后果。

具體而言，雖然分稅制降低了地方財(cái)政分成比例，但制造業(yè)稅率有較大提高。比如，17% 的增值稅率比原來(lái)的產(chǎn)品稅以及日益降低的利潤(rùn)上繳對(duì)應(yīng)的稅率要有所提升，因此分稅制后雖然地方分成比例下降，但地方制造業(yè)實(shí)際稅率下降并沒(méi)有那么明顯。

但緊接著又出來(lái)一個(gè)問(wèn)題，其他條件不變，稅率提高必然對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出（稅基）產(chǎn)生負(fù)面影響�？蓪�(shí)際看到的情況卻是，中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)出自分稅制后一直上升，甚至在2002年加入世貿(mào)組織后中國(guó)還成為中、低端消費(fèi)品的“世界工廠”。

為什么？因?yàn)槠渌麠l件也發(fā)生了變化：制造業(yè)增加值不僅受稅率影響，還受到匯率、土地、勞動(dòng)力乃至環(huán)境價(jià)格的影響。恰恰基于中國(guó)的土地、環(huán)保、勞工等制度基礎(chǔ)，1990年代中期后中央和地方采取了一系列行動(dòng)，讓分稅制本身對(duì)地方激勵(lì)帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)與更高稅率對(duì)制造業(yè)帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)不僅被完全抵消，甚至還有余，結(jié)果是對(duì)地方的發(fā)展努力反而產(chǎn)生了凈的正激勵(lì)。

1992年“南巡講話”后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)啟了一輪“大干快上”，導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備迅速消耗，加上當(dāng)時(shí)制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)開(kāi)始過(guò)剩，中央意識(shí)到必須大力開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)以出口創(chuàng)匯和消化國(guó)內(nèi)產(chǎn)能。 1994年1月1日，中央宣布人民幣匯率并軌，匯率從5.8一下子貶值到 8.7。匯率貶值、出口增加刺激了制造業(yè)產(chǎn)能的利用和提升，中國(guó)對(duì)包括外資在內(nèi)的制造業(yè)投資吸引力大幅增加。

與此同時(shí)，1990年代中后期開(kāi)始推動(dòng)的國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，讓地方政府從企業(yè)直接所有者變成了稅收征收者和基礎(chǔ)設(shè)施提供者。這種角色轉(zhuǎn)換重塑了地方政府的行為模式：作為稅收征收者，地方必須為所有潛在制造業(yè)納稅者、主要是民營(yíng)與外資企業(yè)提供服務(wù)。與國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同，這些私企有更大的流動(dòng)性，對(duì)優(yōu)惠政策更敏感，結(jié)果是各地不得不卷入激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)。

因此，從1990年代后期開(kāi)始，從蘇南和一些沿海地區(qū)發(fā)端，地方政府開(kāi)始通過(guò)提供廉價(jià)工業(yè)用地，放松環(huán)境和勞工管制等非稅手段大規(guī)模招商引資。由于要事先支付土地征收與基礎(chǔ)設(shè)施成本，低價(jià)出讓工業(yè)用地往往意味著地方從土地征收到招商入門(mén)這個(gè)過(guò)程中是凈損失的。為什么地方政府要這樣做？

如本系列第二篇中關(guān)于城市土地改革的討論所述，這里的關(guān)鍵，在于制造業(yè)不僅給地方帶來(lái)增值稅，更可通過(guò)制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)的推動(dòng)帶來(lái)更多的預(yù)算內(nèi)、外收入，包括服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅和高額商、住用地出讓金，而這都是地方獨(dú)有收入。

與制造業(yè)不同，服務(wù)業(yè)產(chǎn)出具有非貿(mào)易品性質(zhì)，必須在本地提供和消費(fèi)。比如，包括住宅、商業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)用地必須在本地購(gòu)買(mǎi)。在地方政府壟斷本地商、住用地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，就形成了各個(gè)城市分立的商、住用地“局域性賣(mài)方市場(chǎng)”，這恰恰與工業(yè)用地的激烈競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的“全國(guó)性買(mǎi)方市場(chǎng)”相反。因此，地方完全可以通過(guò)“招拍掛”方式高價(jià)出讓商住土地，并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地商住用地使用者與本地服務(wù)消費(fèi)者。

總之，1994年的分稅制改革，其本身并不會(huì)必然帶來(lái)地方政府的“土地財(cái)政”行為。雖然分稅制本身會(huì)降低地方發(fā)展的積極性，但這種下降卻被地方選擇性地利用，并強(qiáng)力推進(jìn)土地征用與出讓制度，同時(shí)選擇性地不執(zhí)行環(huán)保與勞工保護(hù)制度所產(chǎn)生的效果完全抵消了。

換句話說(shuō)，中國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”行為，以及制造業(yè)大規(guī)模發(fā)展所致的環(huán)境污染、勞工缺乏保護(hù)、社保繳費(fèi)比例過(guò)低等現(xiàn)象，不是分稅制本身所帶來(lái)的結(jié)果，而是分稅制的一個(gè)非預(yù)期后果（unintended consequence）。在很大程度上，分稅制是中央財(cái)力在無(wú)以為繼時(shí)運(yùn)用其政治權(quán)力去單方面改變政府間財(cái)政分配規(guī)則的一個(gè)強(qiáng)勢(shì)反應(yīng)。但當(dāng)中央對(duì)人民幣實(shí)施了一次性的大幅度貶值后，在中國(guó)特有的土地征用—出讓體制、以及不夠健全的環(huán)境、勞工保護(hù)及社會(huì)保險(xiǎn)體制下，地方通過(guò)向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁成本推動(dòng)“土地財(cái)政”并最大化自身收入的自利行動(dòng)就開(kāi)始了。

區(qū)域“競(jìng)次”下攫取性地方財(cái)政帶來(lái)的后果

不可否認(rèn)，以低價(jià)工業(yè)用地、放松勞工與環(huán)境管制等非稅手段為主要優(yōu)惠政策工具的工業(yè)化、城市化模式，帶來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)2002—2008年間的超常規(guī)增長(zhǎng)。但這種增長(zhǎng)模式的代價(jià)非常高昂：以“區(qū)域競(jìng)次”模式來(lái)吸引制造業(yè)投資并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造業(yè)中心）的增長(zhǎng)模式，已經(jīng)給中國(guó)帶來(lái)一系列重大的負(fù)面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響。

比如，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中工業(yè)用地不得不大幅低價(jià)出讓?zhuān)�必然讓地方政府盡量壓低征地補(bǔ)償，從而不可避免會(huì)侵害失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。又比如，地方政府對(duì)環(huán)境、勞工保護(hù)、社保繳納等政策執(zhí)行上往往“睜一只眼、閉一只眼”，也讓全社會(huì)被迫承擔(dān)過(guò)度工業(yè)化帶來(lái)的嚴(yán)重環(huán)境污染，加上對(duì)農(nóng)民工勞工權(quán)利的忽視，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工群體的有效覆蓋。更嚴(yán)重的是，地方政府拉高商、住用地價(jià)格并同時(shí)補(bǔ)貼工業(yè)用地的行為，讓全社會(huì)都被“土地財(cái)政”及其帶來(lái)的房地產(chǎn)泡沫所綁架——高房?jī)r(jià)不僅讓城市中、低收入群體以及晚購(gòu)房群體苦不堪言，更剝奪了作為“世界工廠”主力軍的廣大農(nóng)民工在就業(yè)地城市獲得可支付體面住房的權(quán)利。

特別要強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前中國(guó)發(fā)展模式下的環(huán)境問(wèn)題，它對(duì)未來(lái)財(cái)稅體制改革也關(guān)切重大。在當(dāng)前中國(guó)的工業(yè)化與地方治理模式下，消費(fèi)品制造業(yè)生產(chǎn)本身就容易帶來(lái)較為突出的環(huán)境污染，但消費(fèi)品制造業(yè)大發(fā)展以及同時(shí)進(jìn)行的大規(guī)模工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)又帶來(lái)了對(duì)能源、原材料、重化工業(yè)產(chǎn)品的巨大需求，結(jié)果經(jīng)濟(jì)日益走上高污染、高能耗的軌道。

本世紀(jì)以來(lái)，各類(lèi)工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件日益增多，而這些事件也更多發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)以及重化工業(yè)最為集中的地區(qū)。尤其是近幾年來(lái)，隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)成本增加及環(huán)境管制強(qiáng)化，高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)有大規(guī)模向沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及內(nèi)地轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，招商引資成為很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府官員的首要任務(wù)，癌癥村、霧霾、水污染、土壤污染乃至食品污染開(kāi)始向全國(guó)廣大地區(qū)擴(kuò)散。

吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政，還是公共財(cái)政？

以上分析表明，自1980年代起中國(guó)地方政府追求的基本目標(biāo)，就是地方預(yù)算內(nèi)、外財(cái)稅收入的最大化。但是，地方最大化財(cái)稅收入又是為了什么呢？要回答這個(gè)問(wèn)題，就必須考察地方的財(cái)政支出行為。

從目前可得的地方政府預(yù)算內(nèi)、外支出數(shù)據(jù)來(lái)看，發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)因其收入水平以及收入來(lái)源的差異，支出模式也有所不同。大致來(lái)看，那些對(duì)中央財(cái)政凈貢獻(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)，基本上是“預(yù)算內(nèi)收入養(yǎng)人吃飯、預(yù)算外收入搞工業(yè)與城區(qū)開(kāi)發(fā)”，而對(duì)那些財(cái)政凈流入的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基本上是“預(yù)算內(nèi)收入、一般性轉(zhuǎn)移支付，甚至預(yù)算外收入也用來(lái)養(yǎng)人吃飯，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付搞一點(diǎn)建設(shè)”。

如此看來(lái)，中國(guó)的地方財(cái)政很大程度上就是一個(gè)“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”， 而“建設(shè)財(cái)政”早期主要以發(fā)達(dá)地區(qū)為主，近年來(lái)全面擴(kuò)散，其最終目標(biāo)還是給那些能帶來(lái)財(cái)稅收入的企業(yè)提供相應(yīng)的公共品，讓它們可以在未來(lái)為政府持續(xù)創(chuàng)收。

當(dāng)然，如本系列第五篇金融改革部分所述，近年來(lái)隨中國(guó)寬松貨幣政策的推行，地方以“土地財(cái)政”為支撐開(kāi)始大搞“土地金融”后，“建設(shè)財(cái)政”規(guī)模開(kāi)始出現(xiàn)了杠桿式的放大，并在很多地區(qū)帶來(lái)了遠(yuǎn)超其償還能力的負(fù)債，甚至把未來(lái)“吃飯”的錢(qián)都透支了。

上述過(guò)度透支的情況之所以出現(xiàn)，還有更深刻的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，比如，我們可以將“吃飯財(cái)政”理解為中央需穩(wěn)定基層財(cái)政供養(yǎng)人口以對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)相對(duì)有效的控制，而“建設(shè)財(cái)政”的過(guò)度擴(kuò)張則更有助于穩(wěn)定中高層政治精英。但如果過(guò)度建設(shè)使地方財(cái)政乃至整體金融都難以持續(xù)后，就很容易打破上述平衡，從而可能帶來(lái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與政治風(fēng)險(xiǎn)，顯然該問(wèn)題已超出了本文的討論范疇。

從支出數(shù)據(jù)看，地方支出的大頭還是用于“養(yǎng)人”，而在“養(yǎng)人”之外，地方政府在公共品投入上，也存在較為嚴(yán)重的“重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)”的傾向。這里地方的“基本建設(shè)”，主要是指給各類(lèi)企業(yè)提供的公共品，比如工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，或可有效降低企業(yè)成本（如道路），或可以提升企業(yè)效益（如房地產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套）。與此對(duì)比，地方政府在教育、醫(yī)療和社保等針對(duì)本地百姓所提供的公共服務(wù)上就相對(duì)消極得多。這無(wú)非是因?yàn)槠髽I(yè)可以較快地給地方創(chuàng)收，而基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)短期乃至中期內(nèi)只會(huì)花錢(qián)，卻無(wú)法帶來(lái)收入，自利的地方政府必然厚此薄彼。

比如，中國(guó)市縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，用于初中級(jí)教育的支出平均占預(yù)算內(nèi)支出的三分之一，加上公共衛(wèi)生與社會(huì)保障，基本上也就占四成左右（這里的分母不包括各類(lèi)以前被認(rèn)為預(yù)算外，近年來(lái)劃入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金如土地出讓金等）。從全球來(lái)看，這個(gè)比例基本達(dá)到平均水平。但如果算上土地出讓金及各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入等預(yù)算外收入（一般達(dá)到地方預(yù)算內(nèi)的50%以上），那么地方政府在其可用財(cái)力中用于給百姓提供基本教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)的支出比例就大幅度降低了。

不僅如此，我們對(duì)地方預(yù)算內(nèi)支出彈性的研究也表明，一般而言，縣級(jí)地方預(yù)算內(nèi)收入每增加1%，用于吃飯和建設(shè)的支出分別會(huì)增加1.03%與1.29%，而用于百姓公共服務(wù)的支出增加則只有0.72%。如果算上主要用于搞建設(shè)的預(yù)算外支出，表現(xiàn)就會(huì)更糟。

正是從這個(gè)意義上講，可以說(shuō)中國(guó)的地方政府更像一個(gè)利潤(rùn)最大化、但又存在嚴(yán)重預(yù)算軟約束的“公司”。從1980年代地方大辦國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到1990年代中后期從沿海到內(nèi)地的一波波的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與新城區(qū)建設(shè)以及相應(yīng)的“土地財(cái)政”、“土地金融”，甚至可以說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)地方政府一直都在“公司化運(yùn)作”，只是因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境變化、央地關(guān)系調(diào)整，地方的“公司化運(yùn)作”模式也在不斷 “與時(shí)俱進(jìn)”。

伴隨著這種軟預(yù)算約束的“公司化”運(yùn)作，地方財(cái)政必然表現(xiàn)為過(guò)度的“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”，而不是現(xiàn)代政府治理所要求的公共財(cái)政。本世紀(jì)以來(lái)，這種情況甚至一步步走向極端，不僅為了現(xiàn)在“吃飯”和未來(lái)“吃飯”所搞的“建設(shè)”相對(duì)壓縮了給公眾提供的基本公共服務(wù)支出，而且為“吃飯”和“建設(shè)”甚至損害了失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、勞工的基本勞動(dòng)權(quán)利與社保權(quán)益，讓全社會(huì)承擔(dān)巨大的環(huán)境成本和高房?jī)r(jià)，甚至給財(cái)政、金融體系大力日益增大的風(fēng)險(xiǎn)。

政治與經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付悖論

分稅制的本意，是要從原來(lái)各省單獨(dú)談判、缺乏統(tǒng)一規(guī)則的“承包制”轉(zhuǎn)向更透明、更有規(guī)則的財(cái)政體制。但實(shí)際上，分稅制只是更明確地劃分了央地收入,卻未從法律上改變或明確政府間的支出責(zé)任。恰恰是當(dāng)前政府間的財(cái)政責(zé)任劃分有一定模糊性和重疊性,上級(jí)往往傾向于下壓支出責(zé)任。隨分稅制后中央財(cái)政收入集權(quán),省以下各級(jí)政府也上行下效,并出現(xiàn)收入集中，結(jié)果是不同層級(jí)政府間的縱向財(cái)政不平衡日益擴(kuò)大。

縱向不平衡首先會(huì)帶來(lái)不同層級(jí)政府的“財(cái)力非均衡效應(yīng)”，一級(jí)級(jí)不斷“收權(quán)卸責(zé)”，最后是縣鄉(xiāng)政府、事業(yè)部門(mén)、村集體的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張，基層財(cái)政供養(yǎng)人員、村干部的工資待遇得不到保障，很容易誘發(fā)體制內(nèi)不穩(wěn)定。

縱向不平衡還會(huì)讓地方預(yù)算內(nèi)支出日益依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，加重了地方軟預(yù)算約束問(wèn)題。地方超過(guò)40%的總支出依賴(lài)于轉(zhuǎn)移支付，而通過(guò)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲地方就是中央財(cái)政集權(quán)的一個(gè)目的。這也有助于解釋分稅制后出現(xiàn)的如下情況：雖然原則上講具有較強(qiáng)規(guī)則性與透明度的一般轉(zhuǎn)移支付更有利于公共服務(wù)均等化,但中國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系中，卻是各種隨意性較強(qiáng)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直保持較高比例，目前仍然超過(guò)一半。

當(dāng)轉(zhuǎn)移支付更大程度上被中央用作控制地方工具,而非實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的手段時(shí),專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)大就不可避免。正是由于中國(guó)缺乏地方政府基于本地百姓的向下問(wèn)責(zé)機(jī)制,上級(jí)政府為防止地方將轉(zhuǎn)移支付用于無(wú)效人員開(kāi)支，而非用于 “三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生等支出，也不傾向于使用一般性轉(zhuǎn)移支付。比如，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然中央財(cái)政匡算了鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力缺口并通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助，但地方依然不斷強(qiáng)調(diào)無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村教育以及各項(xiàng)村莊公共事業(yè)的投入責(zé)任，而不斷要求各種專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

但問(wèn)題恰恰在于，一旦轉(zhuǎn)移支付主要通過(guò)明確規(guī)定用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)劃撥時(shí),上級(jí)必然不如地方政府了解本地情況,轉(zhuǎn)移支付也肯定難以符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要。特別是快速轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方公共服務(wù)需求的變化很快，專(zhuān)項(xiàng)支付就不得不經(jīng)常調(diào)整，但調(diào)整又肯定存在滯后，容易造成嚴(yán)重浪費(fèi)；專(zhuān)項(xiàng)支付往往掌握在各部委手上，而后者審批項(xiàng)目程序復(fù)雜、內(nèi)容交叉，資金也難以整合，就進(jìn)一步加大了浪費(fèi)；更為嚴(yán)重的是,由于專(zhuān)項(xiàng)資金靈活性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付,地方有很強(qiáng)激勵(lì)去“跑部錢(qián)進(jìn)”，甚至可能出現(xiàn)從中央到地方、從審批者到跑項(xiàng)目者的群體性腐敗。

專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多的另一個(gè)嚴(yán)重后果，是加大了地方預(yù)算軟約束。中央部委在設(shè)定具體專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)時(shí)，一般難以準(zhǔn)確估算不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的實(shí)際成本。地方就自然有激勵(lì)人為夸大政策執(zhí)行成本，并以執(zhí)行中央部委政策為借口擴(kuò)大支出規(guī)模。更嚴(yán)重的是，過(guò)多的專(zhuān)項(xiàng)資金還會(huì)嚴(yán)重削弱各部委控制地方預(yù)算約束的政治激勵(lì)：中央各部委為強(qiáng)化對(duì)地方對(duì)口部門(mén)的控制力，必然會(huì)盡量爭(zhēng)取本部委的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，結(jié)果是中央部委聯(lián)合地方對(duì)口行政部門(mén)一起向中央財(cái)政施加壓力。與此同時(shí)，地方也可以借機(jī)聯(lián)合中央部委去倒逼中央給地方財(cái)政補(bǔ)缺。這個(gè)過(guò)程就不可避免地帶來(lái)中央部委與地方出現(xiàn)“共謀”：專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模越龐大，部委壓縮地方投資規(guī)模的動(dòng)力越弱，地方預(yù)算軟約束就越嚴(yán)重。

上述分析說(shuō)明，給定中國(guó)當(dāng)前體制下地方政府主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不主要對(duì)下級(jí)政府乃至轄區(qū)百姓負(fù)責(zé)的大背景，無(wú)論采取哪種轉(zhuǎn)移支付都會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的問(wèn)題，我們可以稱(chēng)之為“政治與經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付悖論”：過(guò)多依賴(lài)一般性轉(zhuǎn)移支付，雖有助于抑制地方軟預(yù)算約束，但卻會(huì)導(dǎo)致地方過(guò)多養(yǎng)人、增加行政經(jīng)費(fèi)乃至“三公”開(kāi)支，最糟糕的情況下，還會(huì)因撥付資金難以滿足地方胃口讓地方不去優(yōu)先確�；鶎诱�府、公共事業(yè)單位人員開(kāi)支，進(jìn)而迫使基層事業(yè)單位亂收費(fèi)以彌補(bǔ)自身收入不足；而過(guò)多依賴(lài)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然有助于推動(dòng)地方提供一些基本公共服務(wù)甚至搞一些必要的建設(shè)，但也很容易帶來(lái)腐敗、浪費(fèi)，乃至嚴(yán)重的地方預(yù)算軟約束。地方與中央部委還會(huì)共謀擴(kuò)大支出，地方發(fā)展沖動(dòng)難以遏制，并進(jìn)一步帶來(lái)地方財(cái)務(wù)缺口和不斷攀升的債務(wù)。

從“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)型為公共財(cái)政，是中國(guó)財(cái)稅改革要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)�？紤]到既有體制的慣性，要完成這個(gè)轉(zhuǎn)型，必須考慮改革措施的可行性與配套性，更要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化安排好不同改革的順序，將短期、中期、長(zhǎng)期措施有效地結(jié)合。

從抑制“建設(shè)財(cái)政”入手逐步化解地方財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”是中國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政的主要特點(diǎn)�？紤]到目前地方財(cái)政中“建設(shè)財(cái)政”攤子已鋪得過(guò)大，并通過(guò)銀行與影子銀行給金融系統(tǒng)帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)，在房地產(chǎn)下行、地方預(yù)算外收入未來(lái)可能急速下滑情況下，當(dāng)前中央的首要任務(wù)是采取果斷措施大幅度壓縮地方建設(shè)規(guī)模，同時(shí)建立有約束力與可持續(xù)的地方政府融資機(jī)制。

我們認(rèn)為，改革征地制度是當(dāng)前壓縮地方建設(shè)規(guī)模的一個(gè)關(guān)鍵舉措。只有規(guī)定非公益用地不能征收，才能遏制當(dāng)前沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至內(nèi)地不少地方政府繼續(xù)大干快上開(kāi)發(fā)區(qū)與新城區(qū)的沖動(dòng)，甚至中央可考慮直接叫停這些建設(shè)，只有這樣才能防止窟窿越來(lái)越大。本系列第二篇關(guān)于新型城鎮(zhèn)化模式的討論，提出未來(lái)土地改革必須允許集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場(chǎng)，但同時(shí)也要采取合理措施避免對(duì)商品房市場(chǎng)產(chǎn)生過(guò)大的沖擊。其中的關(guān)鍵，是允許流入地城市郊區(qū)農(nóng)民在給政府繳納足額公益用地的前提下合法地為外來(lái)農(nóng)民工建設(shè)出租房。

作為配套措施，還需調(diào)整城市存量土地利用政策，打開(kāi)既有城市存量工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地逐步轉(zhuǎn)化為商、住用地的口子，為地方政府逐步淡出土地財(cái)政，但在淡出過(guò)程中又能獲得持續(xù)的補(bǔ)充性財(cái)源創(chuàng)造條件，以換取其對(duì)有效土地改革的支持。

在控制地方建設(shè)規(guī)模問(wèn)題上，現(xiàn)有改革思路是有條件允許省級(jí)政府為下級(jí)政府代發(fā)地方債。但地方債要順利發(fā)行并對(duì)地方政府形成有效約束，還需要一系列相應(yīng)條件的配合。除了債券市場(chǎng)應(yīng)有足夠的深度外，一個(gè)前提是地方財(cái)政和債務(wù)信息要相對(duì)透明，否則就很容易出現(xiàn)地方債利率的“非市場(chǎng)化”問(wèn)題：即市場(chǎng)認(rèn)為有上級(jí)政府的信用擔(dān)保，違約風(fēng)險(xiǎn)低，所以會(huì)給出無(wú)差別利率的定價(jià)。比如，今年十個(gè)地方債發(fā)行的試點(diǎn)省市無(wú)一例外都獲得AAA評(píng)級(jí)，且利率之低可比肩國(guó)債。這顯然不是一個(gè)好的現(xiàn)象，可能同時(shí)助長(zhǎng)發(fā)債方和借債方的道德風(fēng)險(xiǎn)。

要建立有效的地方債市場(chǎng)，中央應(yīng)在全面審計(jì)基礎(chǔ)上徹底摸清包括各類(lèi)投融資平臺(tái)債務(wù)在內(nèi)的地方債務(wù)余額及結(jié)構(gòu)，以及地方金融、實(shí)體資產(chǎn)余額及結(jié)構(gòu)。然后，中央可以設(shè)定相應(yīng)的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)與條件（如債務(wù)收入比、資產(chǎn)負(fù)債比等），首先選擇符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的市縣（而非�。┤�面公布其資產(chǎn)、負(fù)債情況，從這些市縣開(kāi)始試點(diǎn)市場(chǎng)化、有差別利率的地方債發(fā)行；而對(duì)沒(méi)有達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，在符合標(biāo)準(zhǔn)之前不應(yīng)該允許其發(fā)行地方債。只有這樣，才能給地方一個(gè)明確的信號(hào)，也才能降低地方債發(fā)行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在上述標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中，如果地方政府債務(wù)收入比、或資產(chǎn)負(fù)債比難以達(dá)標(biāo)，但同時(shí)還有一定的資產(chǎn)余額，那么就應(yīng)配合本系列第四篇所提建議來(lái)推動(dòng)其滿足地方債發(fā)行的前提條件：盡快實(shí)現(xiàn)地方政府在競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)國(guó)企的完全退出與及相應(yīng)資產(chǎn)變現(xiàn)，并以變現(xiàn)收入優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務(wù)，同時(shí)在公用事業(yè)行業(yè)引入社會(huì)資本，降低公共服務(wù)成本。

以“營(yíng)改增”為起點(diǎn)，逐步推動(dòng)漸進(jìn)式財(cái)政分權(quán)

新一輪財(cái)稅改革中，“營(yíng)改增”是一個(gè)重要切入口。分稅制為平衡中央地方利益，放棄了商品、勞務(wù)、服務(wù)統(tǒng)一實(shí)行增值稅的方案，增值稅僅限于商品，而勞務(wù)、服務(wù)則征收營(yíng)業(yè)稅并全歸地方。這種做法犧牲了稅制的規(guī)范性，但保證了分稅制順利推行。可是營(yíng)業(yè)稅存在稅負(fù)高、重復(fù)征稅、出口不退稅等重大缺陷，顯然不利于中國(guó)向服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，“營(yíng)改增”要解決的就是這個(gè)問(wèn)題。但此項(xiàng)改革除帶來(lái)服務(wù)業(yè)降稅外，還會(huì)短期降低地方收入，而且如果不調(diào)整增值稅分配規(guī)則還會(huì)帶來(lái)中央進(jìn)一步集中財(cái)權(quán)。從試點(diǎn)情況看，營(yíng)改增后減稅幅度約為15-20%。如果全面推廣營(yíng)改增，服務(wù)業(yè)稅收將減少三四千億。目前試點(diǎn)地區(qū)營(yíng)改增后的服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方，但中央仍未最終決定如何與地方分享服務(wù)業(yè)增值稅。這也是為什么中央過(guò)去七八年一再推動(dòng)營(yíng)改增，但大部分地方仍一直缺乏積極性的關(guān)鍵所在。比如，如果服務(wù)業(yè)增值稅與制造業(yè)一樣執(zhí)行中央地方75∶25比例，就意味著營(yíng)改增后12000多億服務(wù)業(yè)增值稅中央拿9000億，地方只剩3000億�？紤]到原屬地方支配的營(yíng)業(yè)稅達(dá)15000多億，營(yíng)改增全面推進(jìn)后地方收入將減少12000億。

正因如此，“營(yíng)改增”勢(shì)必倒逼分稅制調(diào)整。如果服務(wù)業(yè)是中國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向所在，營(yíng)改增降稅也確實(shí)有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展，那么當(dāng)前在推動(dòng)營(yíng)改增過(guò)程中就需要給地方政府充分的激勵(lì)。

近年來(lái)，有政府部門(mén)與學(xué)術(shù)界的人士提出考慮將特別消費(fèi)稅（燃油、煙草、酒類(lèi)、金銀首飾、鉆石、高檔化妝品等）和車(chē)輛購(gòu)置稅改在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收并歸地方。這兩項(xiàng)稅收總規(guī)�；�本可彌補(bǔ)由營(yíng)改增所帶來(lái)的地方財(cái)政損失，但中長(zhǎng)期應(yīng)逐步將開(kāi)征房產(chǎn)稅補(bǔ)充地方稅源。與此配套，“營(yíng)改增”后中央地方仍保持75:25的分成比例。

上述建議存在三個(gè)潛在問(wèn)題。首先，目前消費(fèi)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅都是中央獨(dú)享稅，并由國(guó)稅系統(tǒng)征收。即使全國(guó)總體看兩項(xiàng)收入總規(guī)模與“營(yíng)改增”后服務(wù)業(yè)增值稅（按央地75:25分配后）所致地方稅務(wù)損失大致相當(dāng)，但此兩類(lèi)稅收在各地國(guó)稅系統(tǒng)征收后留給本地的數(shù)額，卻很難基本對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)貭I(yíng)改增所帶來(lái)的相應(yīng)財(cái)政損失。畢竟，消費(fèi)稅、車(chē)購(gòu)稅的稅基與營(yíng)改增后作為增值稅稅基的服務(wù)業(yè)增加值在區(qū)域分布上很難高度吻合，地方在上述兩稅征收后勢(shì)必要求進(jìn)行再分配，結(jié)果必然導(dǎo)致不同地方、地方與中央之間的矛盾。

其次，中國(guó)目前的消費(fèi)稅本質(zhì)上是一種奢侈稅，意在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)再分配，而一旦改為地稅，不僅其在全國(guó)范圍的再分配功能會(huì)被弱化，而且還面臨是否應(yīng)轉(zhuǎn)交地稅系統(tǒng)征收的問(wèn)題：不轉(zhuǎn)交而繼續(xù)由國(guó)稅系統(tǒng)征收，于理于法都缺乏依據(jù)，但轉(zhuǎn)交則又面臨國(guó)稅、地稅系統(tǒng)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整成本。更不利的是，一旦轉(zhuǎn)為地稅征收后，很可能產(chǎn)生區(qū)域逐底競(jìng)爭(zhēng)：不管中央是否明確規(guī)定兩稅稅率，地方都有激勵(lì)和辦法去明里暗里降稅來(lái)吸引相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)在本地消費(fèi)，結(jié)果是轉(zhuǎn)為地稅后的消費(fèi)稅總收入會(huì)下降，就難以起到營(yíng)改增后通過(guò)消費(fèi)稅彌補(bǔ)地方收入下降的作用。考慮到中國(guó)未來(lái)可能將消費(fèi)稅擴(kuò)展到一般消費(fèi)品，電子商務(wù)大發(fā)展背景下將其劃為地稅不可避免地帶來(lái)區(qū)域逐底競(jìng)爭(zhēng)，所以更合理的選擇應(yīng)該是將消費(fèi)稅繼續(xù)保留為中央稅，或最多界定為分享稅種、并繼續(xù)由國(guó)稅系統(tǒng)來(lái)征收。

最后，基于本系列第二篇新型城鎮(zhèn)化模式、第五篇金融改革的討論，沒(méi)有理由支持中國(guó)在短期甚至中期內(nèi)開(kāi)征物業(yè)稅。主要原因是短、中期內(nèi)中國(guó)房地產(chǎn)的形勢(shì)非常不樂(lè)觀。物業(yè)稅，哪怕只是對(duì)二套以上住房征收，都可能帶來(lái)房地產(chǎn)泡沫崩盤(pán)。特別是征收物業(yè)稅需要百姓對(duì)地方政府有足夠強(qiáng)的問(wèn)責(zé)，并可以確保地方抽取物業(yè)稅后提供的公共服務(wù)能增加物業(yè)價(jià)值。但對(duì)中國(guó)而言，這些制度安排最多是一個(gè)長(zhǎng)期愿景，所以不能作為當(dāng)前政策改革的依據(jù)。

我們認(rèn)為，在處理營(yíng)改增后央地分成問(wèn)題上，需要尋求一個(gè)對(duì)地方政府阻力最小、激勵(lì)最大的漸進(jìn)式改革方案。其基本思路，就是依照目前營(yíng)改增試點(diǎn)中的操作方法，讓服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方，這樣所帶來(lái)的調(diào)整成本最小。但如前所述，地方收入仍將因營(yíng)改增減收三四千億。我們建議考慮設(shè)立如下機(jī)制強(qiáng)化地方政府對(duì)改革的支持：即對(duì)那些愿意配合中央全面推動(dòng)營(yíng)改增的地區(qū)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，可通過(guò)增加一定額度的稅收返還激勵(lì)地方根據(jù)本地財(cái)政與服務(wù)業(yè)發(fā)展情況自行選擇是否全面參與“營(yíng)改增”。

比如，假定上海、北京、杭州等一二線城市希望通過(guò)營(yíng)改增降低服務(wù)業(yè)稅率并做大稅基，中央就可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)量（既有制造業(yè)增值稅及所得稅）稅收返還來(lái)鼓勵(lì)這種行為，而對(duì)那些暫時(shí)不愿意全面參與營(yíng)改增的省區(qū)，中央可以給其自由選擇權(quán)。當(dāng)某些省區(qū)因率先全面參與“營(yíng)改增”而做大了本地服務(wù)業(yè)，并因其服務(wù)業(yè)稅率降低開(kāi)始對(duì)其他省區(qū)服務(wù)業(yè)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)后，在相應(yīng)的中央稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)配合下，其他地區(qū)也會(huì)逐步增加參與營(yíng)改增的積極性，最后順利完成營(yíng)改增。

上述改革模式將減少中央對(duì)地方在改革上的強(qiáng)制性，給予地方自主選擇的空間，但最終卻能夠通過(guò)降低服務(wù)業(yè)稅率來(lái)做大服務(wù)業(yè)稅基。更有意義的是，隨著服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重上升，這種服務(wù)業(yè)增值稅全留地方的改革將逐步提高地方收入比重，增加地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任匹配，最終降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)。

縮小專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)導(dǎo)向

如前所述，在政治、經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下，無(wú)論哪種轉(zhuǎn)移支付都存在一定的扭曲性。目前中央改革的基本方向是增加一般性轉(zhuǎn)移支付，而逐步清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)資金和地方資金配套。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂，是如果中央僅提出公共服務(wù)政策目標(biāo)，卻不對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施監(jiān)管，將很難確保地方把錢(qián)花在中央希望提供的公共服務(wù)上。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須增加一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，推動(dòng)省級(jí)政府去逐步承擔(dān)起均衡省內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任，也就是要推動(dòng)所謂的“省級(jí)統(tǒng)籌體制改革”。

在省級(jí)統(tǒng)籌體制改革中，中央將不再核定全國(guó)各項(xiàng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，而只制訂最低保障的標(biāo)準(zhǔn)，讓省級(jí)政府負(fù)責(zé)制訂本省各類(lèi)公共支出標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，并基于實(shí)施情況自己去負(fù)責(zé)完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系，中央再根據(jù)各省財(cái)力缺口給予財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。

上述改革的意義在于：由于不同地區(qū)提供公共服務(wù)成本的差距很大，中央自上而下一刀切地去制定公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必難以符合各地的差異化需要。實(shí)際上，中央目前在制定相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)上不僅非常吃力，而且也很難討好：既然標(biāo)準(zhǔn)是中央定的，中央就有責(zé)任出錢(qián)，這樣中央就受到持續(xù)加大給地方財(cái)政支持的壓力；與此同時(shí)，中央與地方各相關(guān)部門(mén)卻還會(huì)不斷宣稱(chēng)本部門(mén)投入未受到中央財(cái)政的充分重視。

因此，未來(lái)中央應(yīng)該在壓縮各部委控制專(zhuān)項(xiàng)支付的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)中央各個(gè)部委的積極性來(lái)參與制定全國(guó)各項(xiàng)“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”或“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出”，讓各部委全力配合財(cái)政部一起對(duì)地方實(shí)施監(jiān)管。給予各個(gè)部委相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，同時(shí)相對(duì)壓縮部委各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)支出，就可以一方面減少“跑部錢(qián)進(jìn)”，同時(shí)也有利于各個(gè)部委調(diào)整工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)中央各部委與財(cái)政部目標(biāo)一致的集體行動(dòng)，最終強(qiáng)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付使用的監(jiān)管。

具體而言，中央首先可以將各個(gè)部委諸多的專(zhuān)項(xiàng)資金合并為針對(duì)不同公共支出類(lèi)別（如教育支出）而設(shè)定的“專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”，并制定對(duì)應(yīng)類(lèi)別支出的“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”，然后再要求各省制訂本省的公共支出標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)逐步將各類(lèi)“專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”的分配權(quán)力下放到省，由后者在省內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。由各中央部委與財(cái)政部合作進(jìn)行監(jiān)管，這樣就在適度放權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)轉(zhuǎn)移支付使用的更有效監(jiān)督

在補(bǔ)助地方財(cái)力缺口的均衡性轉(zhuǎn)移支付上，中央可以逐步推動(dòng)與上述專(zhuān)項(xiàng)資金下?lián)苄聶C(jī)制的配套改革，更多地運(yùn)用激勵(lì)性與考核性的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)調(diào)動(dòng)地方自行平衡預(yù)算收支、保障相關(guān)公共投入的積極性。比如，如果某省出現(xiàn)了公共服務(wù)提供水平低于相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的縣市，中央財(cái)政就可以相應(yīng)扣減其所在省的均衡性轉(zhuǎn)移支付，而將這筆資金直接分配下達(dá)給這些縣市。此類(lèi)措施會(huì)大大增加省級(jí)政府確保其轄區(qū)內(nèi)各市縣公共服務(wù)達(dá)標(biāo)的激勵(lì)，從而讓專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付與均衡性支付在激勵(lì)地方提供公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)相互助力；又比如，為緩解地方債務(wù)存量過(guò)高、增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題，中央給地方的獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付還可以直接與地方政府預(yù)算收支平衡及削減債務(wù)規(guī)模的情況掛鉤。

在當(dāng)前地方政府的基本問(wèn)責(zé)模式?jīng)]有基本變化的前提下，上述改革能增強(qiáng)地方財(cái)稅自主性與財(cái)稅體制的整體彈性，有效激勵(lì)地方為爭(zhēng)取中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)而去努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)達(dá)標(biāo)，也就強(qiáng)化了地方財(cái)政的公共服務(wù)導(dǎo)向。

逐步建立各級(jí)政府對(duì)全社會(huì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制

總結(jié)一下本篇的已有討論，考慮到中國(guó)既有政治與財(cái)政體制都非常集權(quán)，而且它們與其他如土地、環(huán)保、勞工體制一起，全面塑造了當(dāng)前地方政府的“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”。要實(shí)現(xiàn)最終向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，就不僅需要通過(guò)配套改革來(lái)有效約束地方政府的建設(shè)沖動(dòng)，也更需要在基本確保吃飯、維持體制內(nèi)基本穩(wěn)定的前提下，通過(guò)“營(yíng)改增”收入在央地之間的合理安排來(lái)逐步增加地方財(cái)政的自主性，減少地方政府對(duì)扭曲性轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)，同時(shí)，從中央開(kāi)始推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的全面體制創(chuàng)新，也將激勵(lì)地方努力達(dá)到基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)最終要有效建立服務(wù)導(dǎo)向的公共財(cái)政體制，不僅要推動(dòng)具有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)合理性的財(cái)稅改革，要推動(dòng)土地、國(guó)企等領(lǐng)域的配套改革，更需要通過(guò)政治體制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)政府自身的全面轉(zhuǎn)型：地方政府不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更要對(duì)百姓負(fù)責(zé)。公共財(cái)政的要義并不是不斷加大公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，而是在財(cái)政資金的使用方向與利用效率上能更好地反映公眾的意愿。換句話說(shuō)，財(cái)政的錢(qián)到底怎么花應(yīng)該最終由公眾來(lái)決定。只要能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，公共財(cái)政體制也就自然建立起來(lái)了。

作者：盤(pán)古智庫(kù)學(xué)術(shù)委員，人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然 ；北京大學(xué)教育財(cái)政研究所教授劉明興