池州項目是第一個污水處理PPP項目，從定價到招標(biāo)都有很多故事。煙霧繚繞之中，常慶海起身沏了一杯茶，等他再次坐下時，他意識到，又一場漫長而艱難的談判剛剛開始。
池州項目是第一個污水處理PPP項目，從定價到招標(biāo)都有很多故事。煙霧繚繞之中，常慶海起身沏了一杯茶，等他再次坐下時，他意識到，又一場漫長而艱難的談判剛剛開始。
這是位于安徽省池州市住建委辦公樓的一間會議室。不大的房間坐了十來人，卻都是當(dāng)?shù)赜蓄^有臉的權(quán)威人物，常慶海的工作只有一個——說服他們。這些人里，有副市長，有財政局的副局長、住建委的副主任，還有一些職能科室的科長們。
副市長剛剛拍了桌子，氣氛有些尷尬，常慶海正在盤算著如何開口。盡管類似的場景他并不陌生，但要將PPP（政府與社會資本合作，Pub-lic-Private Partnership）這個拗口名詞中的一些細(xì)節(jié)和規(guī)則，向當(dāng)?shù)毓賳T講清楚，不是件容易的事。
常慶海是池州污水處理項目的負(fù)責(zé)人，這是由財政部和住建部共同督辦的，第一個用政府和社會資本合作模式進行污水廠網(wǎng)建設(shè)的PPP項目。上面的要求是“一定要做好”，因此他不敢松懈，幾乎每隔幾天就會向住建部城建司匯報進展。
常慶海的另一個身份是大岳咨詢有限公司的總監(jiān)，他負(fù)責(zé)的池州PPP項目，從2014年5月到12月底，持續(xù)了大半年。“一個月兩周要呆在池州，周末回來一下，接著再去，加班是個常態(tài)化。”常慶海說。
如今每當(dāng)有人提起這個項目，他都會記得那幾次和政府差點要談崩了的場景。“當(dāng)時池州的領(lǐng)導(dǎo)拍了桌子，問為什么不能按照項目操作時間安排貸款，因為最理想的狀態(tài)是和項目期限配套，但沒有一家銀行會貸款26年，我們解釋了，他們反問‘為什么這么保守？要創(chuàng)新’。”常慶�；貞浀�。
這種緊張的狀態(tài)一直持續(xù)到當(dāng)年12月28日。那天，常慶海在微信朋友圈里留了一個言：“項目完成，明天投資人和政府簽約”。
常慶海如釋重負(fù)。
“標(biāo)本”，如何定價？
以往大多數(shù)PPP項目的簽約，一拖就是一年以上甚至數(shù)年，能在7個月搞定池州項目，常慶海覺得很慶幸。
他記得去年那個春天，池州的天氣不錯，由于靠近九華山，沒有北京的霧霾，也沒有北京那么炎熱。但忙碌的一切令他忽略了風(fēng)景。
常慶海當(dāng)時面對的圖景是：池州市要將污水管網(wǎng)和污水廠打包實行市場化特許經(jīng)營，包括存量和增量兩部分。存量是當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的污水處理廠和管網(wǎng)，2005年起由深圳水務(wù)運營，至今運營十年，希望當(dāng)?shù)卣刭�；增量是要在主城區(qū)和下轄縣新建的污水處理廠和管網(wǎng)。這兩部分當(dāng)?shù)囟枷Ｍ麑嵤㏄PP模式，當(dāng)務(wù)之急是解決存量部分。
除此之外，池州項目還頂著好幾個光環(huán)：它是2014年財政部列入首批30個政府和社會資本合作模式示范項目，也是住建部在全國推行的首個管網(wǎng)項目，同時也是財政部與住建部唯一合作的示范項目——幾座大山在身，讓這個項目徹底變成一個標(biāo)桿，只許成功，不能失敗。
其中，住建部提的要求比較多，主要是廠網(wǎng)一體化，把以前在城市管網(wǎng)的欠債填上；另外考慮到池州本身屬于中部城市，未來推廣也比較有積極意義——此前住建部污水處理管網(wǎng)一體的眾多試點比如池州、銅陵，目前看來，只有池州堅持了下來。
主管這個項目的正是當(dāng)時池州市的一位副市長，這讓常慶海如芒在背。從5月份進駐、開始設(shè)計方案，到尋找投資商、進行招投標(biāo)和融資，那個不足百平方米的住建委會議室就成了他的大本營。“每周主管副市長到項目組吃一兩次盒飯，討論項目，包含每個協(xié)議的條款、標(biāo)底的設(shè)計、評標(biāo)的細(xì)則準(zhǔn)則，項目進度的控制、財務(wù)測算、財務(wù)模型、測算方法、數(shù)據(jù)來源，以及設(shè)計合理的投標(biāo)上限價，他都參與了。”常慶海說。因此，拍桌子這種事，他也見怪不怪了。
第一步就是測算成本，這里的指標(biāo)叫做“攔標(biāo)價”，也就是政府能承受多高的報價，最終反復(fù)了三次才敲定。
當(dāng)時主管項目的池州副市長認(rèn)為，如果采取競爭的方式進行投標(biāo)，本來是沒必要設(shè)置這個攔標(biāo)價，但考慮到避免有人瞎報價，影響整個招標(biāo)結(jié)果，最后還是與池州財政部門溝通設(shè)置了攔標(biāo)價。
“因為是平均價即合理價中標(biāo)，若是有人瞎報價，報得太高，就會把平均價抬高，主管的這位副市長是學(xué)金融出身，對此相當(dāng)在行，對于攔標(biāo)價的討論也比較深入一些，大致討論了兩三輪，每輪大概是半個小時到一個小時，最終在7月中旬把這個價格給定下來了。”常慶海說。
他進一步解釋稱，在這個環(huán)節(jié)上，政府有兩個擔(dān)心。一是擔(dān)心投標(biāo)報價太高，財政承受不了，所以投資人的報價不能超過攔標(biāo)價這個上限，說到底是節(jié)約政府資金，因為項目成功后，政府要采取購買服務(wù)的方式來付費；二是擔(dān)心攔標(biāo)價彈性太大，導(dǎo)致投標(biāo)報價太低，沒有利潤，就沒有合理的競爭。
“最終確定的攔標(biāo)價是每噸污水處理費0.89元，變動幅度不超過10%。”他說。
盡管如此，這個項目在常慶海看來還是有吸引力的，因為選擇的模式是社會資本與政府合作成立合資項目公司，即特殊目的機構(gòu)（SPV），而且當(dāng)?shù)刈詠硭灸贸隽苏娼鸢足y出資，占20%股份，由社會資本控股80%，政府提供財政補貼。而以往社會資本與政府合作時，一般采用的模式如TOT、BT等，大都是社會資本完全出資，政府最初不會掏錢，頂多以其他資產(chǎn)來擔(dān)保。
在常慶�？磥恚@是當(dāng)?shù)卣龀龅囊粋�巨大讓步。但這會令社會資本心動嗎？
民資、外資為何出局？
這一次，招標(biāo)工作準(zhǔn)備了三個多月。
首先是邀請企業(yè)，常慶海和池州市政府為此大費周章。因為標(biāo)準(zhǔn)太低，擔(dān)心進來的企業(yè)良莠不齊；標(biāo)準(zhǔn)太高，又擔(dān)心沒有企業(yè)過來競標(biāo)，導(dǎo)致流標(biāo)。
常慶�；貞�，當(dāng)時邀請時，大岳咨詢和池州市政府整體對有資格的企業(yè)進行了篩選，篩選的基本標(biāo)準(zhǔn)就是公司達到多少規(guī)模或者說給一個規(guī)則限制。池州市政府的要求是：競標(biāo)企業(yè)凈資產(chǎn)要達到兩到三億，這是最基本的；然后企業(yè)必須要有污水處理幾萬噸以上的經(jīng)驗，污水管網(wǎng)方面要有100公里以上的管理經(jīng)驗。
“這個項目是個市場競爭項目，每個人都有機會，而且必須滿足三家以上競標(biāo)，不然會流標(biāo)。因此設(shè)計的篩選條件在經(jīng)驗規(guī)定、資產(chǎn)規(guī)模等方面適當(dāng)放寬了。”常慶海表示。
2014年7月，大岳咨詢發(fā)出邀請，眾多中國的環(huán)保水務(wù)公司參加競標(biāo)，但是當(dāng)時并沒有柏林水務(wù)、威立雅等國外公司的身影。
常慶海表示，因為這次PPP項目里面設(shè)置的項目公司（SPV）是由社會資本控股，若是外資來控股，需要經(jīng)過商務(wù)部的審核。不過，據(jù)稱威立雅對于池州項目還是非常感興趣的，雖然威立雅沒有國內(nèi)管網(wǎng)的經(jīng)驗，但是在國外有。遺憾的是，在常慶�？磥恚�“這個項目本身更重視國內(nèi)的經(jīng)驗，而不是國外的經(jīng)驗”。
最終，深圳水務(wù)、北京排水、國禎環(huán)保和首創(chuàng)集團四家公司受邀并符合投標(biāo)條件。
國禎環(huán)保是參加競標(biāo)的唯一一家民營企業(yè)，也是安徽當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)。“它具備500多公里的管網(wǎng)的運營經(jīng)驗，但是它沒有投資建設(shè)的經(jīng)驗。”常慶海說，其實全部具備管網(wǎng)投資建設(shè)運營經(jīng)驗的公司，國內(nèi)可能沒有幾家。
其他三家，如深圳水務(wù)投資運營了深州市97%的供水業(yè)務(wù)及特區(qū)內(nèi)99%的污水處理，北京市的排水項目基本都是北京排水做的，首創(chuàng)集團在全國16個地區(qū)的40個城市都擁有參控股水務(wù)項目。“北京排水對于池州的項目可以說是志在必得的，深圳水務(wù)也是一樣，深圳水務(wù)在池州本來就有項目，十年了，更不希望這個市場再讓給對手，當(dāng)時競爭還是比較激烈的。”常慶海說。
而首創(chuàng)集團的想法是，池州項目是財政部構(gòu)建的試點，未來各地的污水項目也會很多，所以他們積極參與試點，希望能中標(biāo)最好，不中標(biāo)也相當(dāng)于內(nèi)部的練兵。
不過，8月開始的報價才是硬指標(biāo)。當(dāng)時污水處理廠的報價中，首創(chuàng)集團最低，每噸0.79元，深圳水務(wù)是0.81元，北排集團是0.82元，國禎環(huán)保是0.85元——距離政府?dāng)r標(biāo)價每噸0.89元都還有一段距離。而在污水管網(wǎng)這一塊的報價，北排最低，每公里每年8.8萬元，首創(chuàng)是9.7萬元，深圳水務(wù)是9.9萬元，國禎環(huán)保是10萬元。
常慶海說，競標(biāo)時為了在價格上避免惡性競爭，同時保證服務(wù)質(zhì)量，采取的是合理價中標(biāo)，合理價中標(biāo)包含成本、平均價下浮一定比例，技術(shù)實力、項目經(jīng)驗、融資能力、項目報價，構(gòu)成綜合競標(biāo)的要素，“價格占比50%”。
報價之后，項目主管方對這些價格進行了測算。常慶海回憶說，測算主要是把投資商的相關(guān)成本數(shù)據(jù)進行比較，然后對它們報價的收益水平、價格進行整體的比較分析，看看里面是不是有些問題或者可以調(diào)整的空間。“這些數(shù)據(jù)分析，一來是為下階段的項目推進提供一個支撐，也就是未來的增量建設(shè)；另外也是給政府一個決策的依據(jù)，未來政府要花多少錢來購買服務(wù)。”常慶海表示。
最終，深圳水務(wù)中標(biāo)。十年之后，它和池州市的合作又將重新開始。
融資：“為什么不創(chuàng)新？”
中標(biāo)只是社會資本進入的第一階段，而另一項招標(biāo)也由此開始，那就是融資。
實際上，池州項目在融資剛開始時，并沒有準(zhǔn)備進行招標(biāo)。“那時是國家開發(fā)銀行牽頭的銀團貸款，實行基準(zhǔn)利率，貸款時間為15年，工行、建行都進入了，融資規(guī)模5個億。但是沒有完成。”他說，國開行經(jīng)常做長期貸款，PPP項目基本都是十幾年起，比較符合國開行的口味，而商業(yè)銀行一般以中短期為主。
但這次的池州污水處理項目屬于政府購買服務(wù)的一個試點，因此對當(dāng)?shù)卣畞碚f，基準(zhǔn)利率還是太高，會增加成本。“政府想為財政省錢，支出比較‘摳門’，因此就主導(dǎo)搞了銀行招標(biāo)，目標(biāo)是利率下浮10%。”常慶海說，最終是中國銀行中標(biāo)。
但到了這一步，池州市政府還是有些不滿意。
“主要是對銀行要求的還款方式。當(dāng)時從財務(wù)角度是按照貸款15年設(shè)計，測算模型也是按照15年去做，但政府認(rèn)為項目是26年，還款也應(yīng)該是按26年來做。”常慶海說，而這樣的還款期限設(shè)計，和銀行之間是很難達成共識的。
這也正是副市長拍桌子的原因：不能按照項目操作時間安排貸款，也就達不到政府期望的與項目配套的還款理想狀態(tài)，有可能會讓當(dāng)?shù)卣媾R意想不到的尷尬局面，比如需要額外補貼之類。“但我們認(rèn)為銀行系統(tǒng)不會接受26年，項目不可能這樣設(shè)計，銀行貸款沒有這么長時間。他反問我們‘為什么保守？要創(chuàng)新’。”常慶�；貞浀馈�
不過，最終他說服了池州市政府。
代價是在另外一些地方，常慶海不得不讓步，比如整體計劃的推進進度上。“最難的就是說服政府按照我們的計劃去做，地方政府都希望盡快往前推動。”更大的讓步來自對社會投資的一些附加條件。
“有些條件是中標(biāo)之后加上的，會有一些爭議，比如對環(huán)保的要求，以及價格與利率同步變動的要求等。”常慶海說，池州市希望項目公司承擔(dān)環(huán)保的責(zé)任，必須達標(biāo)；另外，如果因為銀行利率方面調(diào)整，從而降低了成本，項目公司就要同步調(diào)價，下調(diào)價格。
在社會資本看來，這是政府在他們中標(biāo)之后又加了碼，雖然談不上違約，但對方的強勢地位令人擔(dān)憂。
首個污水處理PPP從定價到招標(biāo)的中國故事
標(biāo)簽：污水處理 ppp
作者：杜濤 秦浪
文章來源：經(jīng)濟觀察報
