“特許經(jīng)營(yíng)將成為未來(lái)調(diào)動(dòng)我國(guó)規(guī)模巨大的社會(huì)資本的主力模式。”
日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》。政策權(quán)威人士向記者就此解讀說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)模式相比近期熱議的PPP模式，概念清晰、范圍明確、管理操作相對(duì)規(guī)范可行，更符合當(dāng)前國(guó)情現(xiàn)實(shí)，也有廣泛實(shí)踐基礎(chǔ)，便于各方面理解接受。
采訪中，國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司司長(zhǎng)李亢也表示，PPP模式是對(duì)公私合作的統(tǒng)稱(chēng)和概括，國(guó)際上缺乏統(tǒng)一、權(quán)威和明晰的認(rèn)知，比如民營(yíng)化、私有化的公私的協(xié)作伙伴關(guān)系，具體到我國(guó)實(shí)際情況也存在眾多爭(zhēng)議和分歧。為了加快調(diào)動(dòng)我國(guó)規(guī)模巨大的社會(huì)資本的積極性，重點(diǎn)推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)是一種符合國(guó)情的理性決定。
目前，我國(guó)是全球擁有特許經(jīng)營(yíng)體系最多的國(guó)家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，主要集中在商業(yè)流通領(lǐng)域。2004年，建設(shè)部也曾出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。此次出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，由國(guó)家發(fā)展改革委等六部門(mén)起草，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)，所涉領(lǐng)域規(guī)模更大，含金量更高，也反映出決策部門(mén)對(duì)之的冀望更重。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年我國(guó)民間固定資產(chǎn)投資占全國(guó)固定資產(chǎn)投資的比重為64.1%，達(dá)32.16萬(wàn)億元。而截至今年一季度，我國(guó)住戶(hù)存款和非金融企業(yè)存款之和為94.31萬(wàn)億元。由此對(duì)照可見(jiàn)，就我國(guó)民間資本而言，現(xiàn)有的市場(chǎng)投資領(lǐng)域相對(duì)飽和，資金閑置和投資壓抑嚴(yán)重。
此次《辦法》明確將能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等五大吸納資金規(guī)模巨大和投資收益含金量高的行業(yè)，開(kāi)辟為特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，并提出最長(zhǎng)30年的運(yùn)營(yíng)期限，明確國(guó)家鼓勵(lì)包括政策性開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與，專(zhuān)門(mén)規(guī)定“行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行”，而且還將推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的國(guó)家立法進(jìn)程。
國(guó)家發(fā)展改革委秘書(shū)長(zhǎng)李樸民表示，《辦法》的出臺(tái)，將大大調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性，“有利于擴(kuò)大民間投資，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。”
三大政策保駕護(hù)航
從1984年深圳沙角B電廠項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)至今，我國(guó)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已有30多年。李樸民坦言，實(shí)踐中，主要存在著國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，民間投資權(quán)益保障機(jī)制不完善，行政審批程序繁瑣等亟待解決的問(wèn)題。“這些問(wèn)題影響了社會(huì)資本參與的積極性，制約著特許經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。”
因此，《辦法》對(duì)此進(jìn)行了針對(duì)性很強(qiáng)的設(shè)計(jì)。在接受記者采訪時(shí)，權(quán)威人士具體介紹了三方面保障型政策：
其一，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目拓寬資金渠道。
權(quán)威人士表示，特許經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展離不開(kāi)金融機(jī)構(gòu)的有力支持和配合�！掇k法》明確提出，國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。探索利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。
不僅如此，國(guó)家還鼓勵(lì)通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金，鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜�、非金融企業(yè)債券融資工具等方式拓寬融資渠道。
此外還強(qiáng)化了政府投資的支持�？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)可以探索與金融機(jī)構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的引導(dǎo)基金，并通過(guò)投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等不同方式來(lái)支持有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。
其二，明確政府違約責(zé)任。
李亢表示，特許經(jīng)營(yíng)的核心是政府、社會(huì)雙方協(xié)商約定、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期合作、各展所長(zhǎng)，共同提供優(yōu)質(zhì)的公用產(chǎn)品和服務(wù)。從這個(gè)意義上講，政府誠(chéng)信履約至關(guān)重要。“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往投資額大、周期長(zhǎng)，涉及多方利益主體，同時(shí)與政府相關(guān)部門(mén)和一些中介機(jī)構(gòu)都有關(guān)，所以需要政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的可預(yù)期的合作和支持機(jī)制。”
結(jié)合實(shí)踐看，李亢坦言，有的地方政府和相關(guān)部門(mén)不按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行價(jià)格調(diào)整承諾，或是主要負(fù)責(zé)人調(diào)整了，就導(dǎo)致原有的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需要修改、調(diào)整。“有的政府直接違約，這樣的情況確實(shí)存在，需要我們?cè)诹⒎ㄖ兄攸c(diǎn)加以解決。”
對(duì)此，《辦法》從強(qiáng)調(diào)雙方的協(xié)商合作、嚴(yán)格政府履約義務(wù)、明確政府違約責(zé)任三方面作出制度安排。《辦法》強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)議來(lái)約定各方的權(quán)利義務(wù)，要求各方當(dāng)事人應(yīng)該遵循誠(chéng)實(shí)信用的原則，按照約定全面履行義務(wù)。
為社會(huì)廣泛關(guān)注的是，《辦法》明確規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)，為特許經(jīng)營(yíng)者建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平；行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。
其三，著力減少審批環(huán)節(jié)，暢通社會(huì)資金參與渠道。
據(jù)李亢介紹，在國(guó)家發(fā)展改革委的調(diào)研中，有水務(wù)企業(yè)反映，某個(gè)污水處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要蓋160多個(gè)章，歷時(shí)一年半，最后才得以開(kāi)工建設(shè)，這些行政審批影響了民間投資的進(jìn)入。
對(duì)此，《辦法》嚴(yán)格管控審批環(huán)節(jié)，規(guī)定地方政府要建立特許經(jīng)營(yíng)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，審查特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須依托部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)加速項(xiàng)目的實(shí)施；通過(guò)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容避免重復(fù)審查；通過(guò)嚴(yán)格依法管控禁止新增行政審批。
適應(yīng)穩(wěn)增長(zhǎng)緊迫需要
李樸民表示，針對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、傳統(tǒng)增長(zhǎng)引擎動(dòng)力下降的情況，去年以來(lái)，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭實(shí)施了7大類(lèi)投資工程包、6大領(lǐng)域消費(fèi)工程，并推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間投資參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目。有關(guān)地方也廣泛吸引社會(huì)投資，推出了一批政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，取得了積極成效。
但在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)面臨的障礙嚴(yán)重制約了社會(huì)資金尤其是民間投資的積極性。中央對(duì)此給予高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法”，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要批示指示，要求推廣項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引更多社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，積極推動(dòng)相關(guān)立法，為鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域提供法治保障。在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)，出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，正是希望激活社會(huì)資本的投資活力和熱情。
不僅如此，李樸民還透露，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年改革工作要點(diǎn)、十二屆全國(guó)人大五年立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃部署，國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法。但法律的制定需要一個(gè)過(guò)程，考慮到當(dāng)前促進(jìn)民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求任務(wù)緊迫，按照急用先行原則，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，報(bào)經(jīng)第89次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。
通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入到公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，這是中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)鄭新立一直呼吁的內(nèi)容。他稍早前在接受記者采訪時(shí)表示，鐵路、公路、醫(yī)院、養(yǎng)老院、幼兒園、停車(chē)場(chǎng)、充電樁等，都可以采取特許經(jīng)營(yíng)的辦法，由政府制定政策，使投資能得到合理回報(bào)，并通過(guò)招投標(biāo)，選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)任務(wù)。引導(dǎo)社會(huì)資金投入這些領(lǐng)域，既能消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸，又能拉動(dòng)投資需求，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。
加快推動(dòng)立法“定心丸”
據(jù)權(quán)威人士透露，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》醞釀多時(shí)，經(jīng)過(guò)數(shù)輪修改，還曾一度陷入停滯�！掇k法》最終以六部委聯(lián)合發(fā)文的形式呈現(xiàn)。本質(zhì)上還是一個(gè)部門(mén)層面的規(guī)章，需要通過(guò)進(jìn)一步的試點(diǎn)、運(yùn)用，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和逐步完善，再上升為國(guó)務(wù)院的條例以及法律。
之所以以部門(mén)規(guī)章的層級(jí)而不是以具有更高行政法規(guī)效力的國(guó)務(wù)院條例出臺(tái)，原因在于存在的爭(zhēng)議難以短期達(dá)成共識(shí)，一些具體細(xì)節(jié)爭(zhēng)論也較大。據(jù)中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司研究中心主任李開(kāi)孟介紹，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一概念是否可以寬泛化就是爭(zhēng)議之一。國(guó)家發(fā)展改革委的觀點(diǎn)傾向于不應(yīng)該把財(cái)政付費(fèi)過(guò)度擴(kuò)大化。很多特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，本身的收費(fèi)就能夠回收自己的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，所以很可能不需要財(cái)政的補(bǔ)貼。
但在李開(kāi)孟看來(lái)，多個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)管理辦法，一定程度上解決了我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)無(wú)法可依的局面，解決了一些重要協(xié)議、合同、文本的內(nèi)容框架問(wèn)題，對(duì)于協(xié)調(diào)各部委的思想、立場(chǎng)有很重要的價(jià)值，有利于各部委之間就相關(guān)領(lǐng)域新體制、新機(jī)制、新模式的建立和完善達(dá)成一致。
李亢也告訴記者，《辦法》作為部門(mén)級(jí)規(guī)章，在效力層級(jí)和規(guī)范內(nèi)容上存在一定局限，有些癥結(jié)還是需要通過(guò)更高層次的立法來(lái)加以解決。
“特許經(jīng)營(yíng)法是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域急需的頂層設(shè)計(jì)。”權(quán)威人士向記者透露，國(guó)家發(fā)展改革委已于今年1月?tīng)款^成立了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)家發(fā)展改革委主任徐紹史擔(dān)任組長(zhǎng)。財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦為副組長(zhǎng)單位，國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、國(guó)資委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。
“國(guó)家發(fā)展改革委將積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，按照全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃計(jì)劃的部署，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，梳理問(wèn)題，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)國(guó)家立法進(jìn)程。”李亢說(shuō)。
發(fā)改委法規(guī)司：特許經(jīng)營(yíng)模式明確政府違約責(zé)任
時(shí)間：2015-05-13 作者：王仁貴 來(lái)源：《瞭望》新聞周刊
