我國自改革開放以來在經(jīng)濟持續(xù)高速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的同時，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護。制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護生態(tài)環(huán)境資源和推動生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。
一、《方案》出臺背景與基礎(chǔ)1現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境”
環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護基本法與單行法等法律構(gòu)成，總體來看，主要側(cè)重規(guī)制環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財產(chǎn)損害賠償。除海洋環(huán)境保護相關(guān)法律對海洋生態(tài)環(huán)境損害具有賠償規(guī)定外，目前法律體系中生態(tài)環(huán)境損害的救濟規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經(jīng)濟、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎(chǔ)，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價值與生態(tài)價值應(yīng)該予以賠償，環(huán)境公益保護與生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度缺失的問題亟需得到解決。
2民事法律應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償不足
我國憲法賦予了國家和集體對自然資源的所有權(quán)，作為國家（或集體）對其所有的自然資源的損害求償權(quán)的依據(jù)。但是，歸屬國家和集體所有的自然資源僅限于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型。同時，所有權(quán)理論重在保護自然資源的經(jīng)濟價值，難以對自然資源的生態(tài)價值進(jìn)行保護。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
3環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全
為應(yīng)對我國生態(tài)環(huán)境損害救濟不力，嚴(yán)重制約經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問題，黨的十八屆三中全會對建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014 年修訂的《環(huán)境保護法》確定了“損害擔(dān)責(zé)”原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究提供了依據(jù)，但該法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包涵在內(nèi)。雖然最高人民法院相繼出臺了關(guān)于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權(quán)糾紛的司法解釋，對生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認(rèn)可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調(diào)整個案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統(tǒng)規(guī)定。
二、《方案》主要內(nèi)容和特點
《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點原則、損害賠償范圍、賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人、賠償程序、賠償責(zé)任承擔(dān)方式，和相應(yīng)的技術(shù)、資金管理等問題�！斗桨浮肥菄覍用媸状我灾贫然姆绞綄ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點與特色。
具體來說：
1規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失
明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點�！斗桨浮穬H適用于生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償，污染導(dǎo)致的人身、財產(chǎn)損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內(nèi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環(huán)境修復(fù)費用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害四個主要方面。調(diào)查評估費用和有關(guān)公共服務(wù)費也應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)。
生態(tài)環(huán)境的損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復(fù)措施將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是損害補救的核心目的，賠償只是保障恢復(fù)的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應(yīng)清理與修復(fù)措施的費用。
2規(guī)定了賠償義務(wù)人，明確免責(zé)情形
《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個人，黨委和政府有關(guān)負(fù)責(zé)人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究。對于歷史遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題，各地可以根據(jù)實際情況進(jìn)行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕?zé)任主體。
除一般責(zé)任主體外，《方案》規(guī)定了試點地方可以根據(jù)需要擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍。這是因為，在實際的案例中，未盡到注意義務(wù)的管理人和實際占有人、違反誠實信用原則濫用公司法人資格的股東、明知環(huán)境違法仍向責(zé)任者提供貸款的金融機構(gòu)等都有可能是對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果有“責(zé)任”的主體。但是，如果不加考量地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償中，可能導(dǎo)致單純管理行為或投資行為也被追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，引發(fā)有失公平的后果。因此，試點地方可以探索這些主體承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、抗辯事由等，進(jìn)而提出相關(guān)立法建議。
3規(guī)定了賠償權(quán)利人，授予試點地方省級人民政府損害索賠權(quán)
針對目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟，政府救濟生態(tài)環(huán)境損害權(quán)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護法》關(guān)于地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，明確賦予地方人民政府保護公共環(huán)境利益的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過與責(zé)任者進(jìn)行磋商，及時開展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作，并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省級人民政府可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關(guān)部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)啟動磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。
這種規(guī)定的理論基礎(chǔ)在于，生態(tài)環(huán)境為全民所有，政府代表全民對其進(jìn)行管理與保護。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到侵害時，政府有義務(wù)為保護公共環(huán)境利益不受損害進(jìn)行索賠。從公共環(huán)境利益保護的角度強化了政府及其部門的履責(zé)意識。
4規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦颍瑒?chuàng)設(shè)救濟損害的新途徑
《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設(shè)“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達(dá)到需要賠償?shù)某潭�，同時，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。在具有明確賠償義務(wù)人的情況下，啟動與賠償義務(wù)人的磋商程序。磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評估內(nèi)容以及修復(fù)啟動時間期限的確定。賠償責(zé)任的承擔(dān)方式優(yōu)先采用修復(fù)方式，在修復(fù)不能的情況下適用金錢賠償責(zé)任。磋商過程中的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，邀請專家和公眾參與。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟程序之前設(shè)計前置的磋商程序，有利于通過責(zé)任者、公眾與政府的平等對話，實現(xiàn)公共環(huán)境利益保護的平等參與。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，因為在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達(dá)國家針對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題普遍采用的一種做法。
5規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟途徑
《方案》賦予賠償權(quán)利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，是對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補充。提出了賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、以及鼓勵環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設(shè)計了針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。
賠償權(quán)利人進(jìn)行磋商和訴訟中應(yīng)當(dāng)注意與其日常行政管理的關(guān)系，罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等是政府相關(guān)部門對違法企事業(yè)單位的行政處罰方式。生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關(guān)系，并行不悖。
6規(guī)定了試點工作配套措施，保障制度順利推進(jìn)
《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)和公眾參與等保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的相關(guān)措施。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中，需要以環(huán)境損害評估作為技術(shù)支撐保障生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估與修復(fù)方案制定等事實認(rèn)定工作的順利開展。為保障評估活動的科學(xué)合理、客觀中立，《方案》對生態(tài)環(huán)境損害評估機構(gòu)的能力提出了要求，并對評估活動進(jìn)行規(guī)范化管理。
為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償中損害調(diào)查、評估、修復(fù)方案制定，行政磋商合意過程，以及修復(fù)措施與賠償金執(zhí)行等工作的開展，《方案》強化了信息公開與公眾參與的要求。
三、加快實施《方案》的若干建議1加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)體系
生態(tài)環(huán)境損害評估是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認(rèn)定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認(rèn)各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個政府部門發(fā)布的不同損害評估技術(shù)方法如何做出綱領(lǐng)性統(tǒng)籌、如何在個案中選擇適用需要進(jìn)一步明確。目前當(dāng)務(wù)之急，是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)體系。
2細(xì)化賠償權(quán)利人開展的磋商和訴訟工作程序
建議從兩個方面細(xì)化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。建議試點地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標(biāo)的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。其次，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權(quán)利人的管轄范圍與案件受理、損害調(diào)查、評估的委托、責(zé)任人的認(rèn)定、修復(fù)方案的制定、磋商協(xié)議的通知、磋商的形式與內(nèi)容、磋商決定及其效力等內(nèi)容。
3強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與
建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過程中，強化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人兩大主體方面明確信息公開的內(nèi)容、對象、程序與方式，對其中涉及公共環(huán)境利益的重大事項采取強制信息公開。細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標(biāo)準(zhǔn)，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r間點，優(yōu)化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。
4規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理
該方案尚未對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣謸?dān)方式的進(jìn)行設(shè)計。建議試點地方結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來源，對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進(jìn)行頂層設(shè)計，堅持污染者付費原則，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度；遵循受益者付費原則，鼓勵構(gòu)建市場型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度；提倡風(fēng)險共擔(dān)原則，探索設(shè)立高風(fēng)險行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強制環(huán)境責(zé)任保險制度。此外，試點地方還可以在解決歷史性遺留問題方面的資金保障機制方面以及建立高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)財務(wù)擔(dān)保制度方面進(jìn)行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的最終解決提供模式。
