由污泥集中堆置產(chǎn)生的污染責任歸屬誰家?在污水廠不具備污泥處置設施且水價中未包含污泥處置費用的前提下，污泥處置責任是否依然同污水處理特許經(jīng)營協(xié)議一并轉由企業(yè)承擔?若《協(xié)議》中明確政府負責污泥處置，污水處理企業(yè)僅負責污泥的簡單脫水和運輸，那么污泥處置的政企責任如何劃分?

污泥作為污水處理的副產(chǎn)物，一直被輕視，“重水輕泥”的現(xiàn)象普遍存在。污泥處置是城市污水處理的“最后一公里”，如處理處置不當，會對生態(tài)環(huán)境造成二次污染。而且，在目前污水處理廠特許經(jīng)營協(xié)議下，污泥處置的責任主體界定不清，這滋生了種種社會矛盾糾紛，成為當下社會的一大頑疾。其中，污水處理廠“背黑鍋”的情況也屢見不鮮，目前，沈陽市的污泥處置就面臨著此種困境。

由污泥集中堆置產(chǎn)生的污染責任歸屬誰家?在污水廠不具備污泥處置設施且水價中未包含污泥處置費用的前提下，污泥處置責任是否依然同污水處理特許經(jīng)營協(xié)議一并轉由企業(yè)承擔?若《協(xié)議》中明確政府負責污泥處置，污水處理企業(yè)僅負責污泥的簡單脫水和運輸，那么污泥處置的政企責任如何劃分?

在此背景下，污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、國家環(huán)境保護技術管理與評估工程技術中心及E20環(huán)境平臺于1月9日在北京舉辦了專家論證會。環(huán)保企業(yè)代表以及行業(yè)專家分析了沈陽祝家污泥處置案例，對特許經(jīng)營模式下污水處理廠污泥處置責任劃分問題進行了深入解析，以期推動污泥處置行業(yè)的健康規(guī)范發(fā)展。

經(jīng)專家們認真質詢及研討，關于以下幾點達成一致意見：

地方政府是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責任主體

污泥處置應該按照固體廢棄物相關規(guī)定處置還是作為水污染物進行處置呢?關于污泥的定性問題，目前的法律、法規(guī)尚沒有明確。經(jīng)過專家討論，這兩種歸屬并不矛盾，污泥作為城鎮(zhèn)公共服務的組成，不管是水污染物還是固體廢物，都是市政公共服務的重要環(huán)節(jié)，地方政府是上述公共服務的責任主體。因此，處理污水、處置污泥是地方政府義不容辭的責任。

根據(jù)現(xiàn)場法律專家的討論，地方政府也是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責任主體。污泥的處理處置是伴隨著污水處理事業(yè)的不斷發(fā)展而逐漸發(fā)展起來的。我國污泥處理處置事業(yè)發(fā)展緩慢，一直滯后于污水處理事業(yè)的發(fā)展。縱觀我國相關環(huán)保法律的發(fā)展歷程，我國污泥處理處置經(jīng)歷了一個從無到有的過程，其責任主體也在不斷明確。

2014年新頒布的《環(huán)境保護法》第51條提到，各級人民政府應當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設污水處理設施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設施，危險廢物集中處置設施、場所以及其他環(huán)境保護公共設施，并保障其正常運行。

專家討論指出，污泥處理處置作為污水處理設施的配套服務，其責任主體應該是地方政府，地方政府在自由裁量范圍內，可以委托城鎮(zhèn)污水處理廠、污泥處理處置企業(yè)或其他專業(yè)公司處置污泥。

城鎮(zhèn)污水處理廠根本不具備污泥處置的條件

經(jīng)過專家討論，城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)不一樣，一定要把城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)區(qū)分開。城鎮(zhèn)污水處理廠不直接產(chǎn)生污染物，污水是市政設施收集來的，城鎮(zhèn)污水處理廠只是替排污者處理收集來的污水，只是在提供一種污染消減服務。未配備污泥處置設施的城鎮(zhèn)污水處理廠，不能承擔污泥處置的法律責任。

從目前行業(yè)實踐來看，污水處理廠也是主要負責污水的處理處置，以及對由此產(chǎn)生的污泥做簡單的基本處理，比如污泥脫水、污泥外運。

從專業(yè)角度來講，城鎮(zhèn)污水處理廠也不能處置污泥。在工藝上，城鎮(zhèn)污水處理廠的工藝根本處理不了污泥，也沒有污泥處置設施，這不是錢多錢少的問題，而是技術和設施的問題。污水廠處置污泥還涉及到污泥占地的問題，這不是污水處理廠能夠解決的。而且，城鎮(zhèn)污水處理廠在項目審批的時候，在批文里一般都會附加一條：污泥問題另行處置。

特許經(jīng)營模式下的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置

污水處理作為市政公用行業(yè)一直由政府主導，2005年前后，為解決其資金投入巨大問題，政府以特許經(jīng)營方式將原本屬于行政體制內的污水處理廠剝離，由企業(yè)履行義務，財政支付對價。但是由于技術發(fā)展等客觀原因，污水處理副產(chǎn)物——污泥處置設施并未同步建設，導致污泥很長一段時間處于無組織排放狀態(tài)，部分城市由市政垃圾填埋場接收或采用集中堆放方式。

由特許經(jīng)營權的定義上來看，特許經(jīng)營權是指由權利當局授予個人或法人實體的一項特權。特許經(jīng)營制度之下的城鎮(zhèn)污水處理廠是個透明體，是受地方政府委托承擔有限責任的企業(yè)主體，它的責任和義務是由《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的。

特許經(jīng)營協(xié)議的甲方是地方政府，乙方是污水處理企業(yè)，污水處理廠的產(chǎn)權是地方政府的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營期內，使用污水處理廠的設備、技術等為政府處理污水，提供服務，確保水質達標。污水處理廠不擁有水的產(chǎn)權、也不完全擁有污水處理廠的產(chǎn)權，只是提供勞務，所以不可能取代甲方責任主體的地位。

在污水處理廠《特許經(jīng)營協(xié)議》條款中，關于污泥的排放及標準條款中規(guī)定，污泥排放應滿足國家標準《城市污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)的要求、污泥脫水后泥餅含水率滿足一定的要求，污泥應由乙方負責運送至甲方指定的污泥堆放場地進行堆放，運送過程中不得對周圍環(huán)境造成污染或不良影響。條款中沒有關于污水處理廠污泥后續(xù)處置的責任約定，而且，乙方污水處理廠的特許經(jīng)營權是由甲方政府方授予的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營期內，只是使用污水處理廠的設備、技術等在為政府處理污水，提供服務，確保水質達標。因此，乙方不可能取代甲方責任主體的地位，污水處置和污泥處置的責任主體還是政府部門。
 

地方政府是污泥處理處置的責任主體，關于污泥的去向，地方政府需要發(fā)揮責任主體的作用，推動污泥行業(yè)的健康發(fā)展。關于未來發(fā)展，與會專家提出了幾點建議：

一、政府明確自身責任主體地位。首先，要盡快解決污泥的欠賬問題，要將這么多年來堆積下來的污泥處置掉，將這部分污泥減量化、無害化，以免再次對生態(tài)環(huán)境造成不良影響;其次，要處理處置新產(chǎn)生的污泥，為污泥找到真正的出路。政府有權選擇合適的方式進行污泥處置，也可以另行委托專業(yè)的污泥處置企業(yè)承擔污泥處置服務。

二、加大環(huán)保督察力度，開展污泥專項督查。目前，污泥仍然是地方生態(tài)環(huán)境治理的一個“死角”，環(huán)保督查取得了一定效果，未來更要加大對污泥的督查力度，引起地方政府對污泥處置問題的重視。

三、地方政府要制定污泥專項規(guī)劃。城市本身應該規(guī)劃污水處理設施和污泥處理設施，但目前絕大多數(shù)城市沒有污泥處理設施。雖然國家在每個五年計劃中都會出臺《全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出污泥的建設資金，也明確指出地方政府要落實污泥處理處置的建設資金，但是真正落實的卻很少。所以建議地方政府出臺污泥專項規(guī)劃，加強對污泥專項資金的督導和監(jiān)管，保證污泥處置設施的建設。

四、明確污泥定價問題。在污泥定價上，當下污泥處理處置收費機制尚未形成，污泥處理處置設施的運行費用也未能和污水處理費用同步落實。政府應進一步完善污水處理費的構成結構，將市政污泥處置費納入污水處理費價格體系。

五、明確污泥去向。污泥的處置路線不暢通，目前還未找到合適的出路。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已基本形成四大主流技術發(fā)展路線，但最終都沒有走通，其根本原因是國家沒有明確的指導方向，大部分城市的污泥仍然無處可去。目前污泥大部分的處置方式還是填埋，很容易形成二次污染，資源化程度低。

此外，目前關于污泥處置的相關法律還缺失，在法律、法規(guī)等方面也需要不斷完善，從法律層面上保護企業(yè)和公民等各方主體的合法權益。另外，在污泥處置出現(xiàn)問題的時候，企業(yè)也有社會責任去提醒政府需要盡快完善相關的規(guī)劃、計劃和設施建設，更好地保護自己。

附：參會人員名單

楊向平 中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會排水專業(yè)委員會主任

全國污泥處理處置促進會理事長

江 瀚 北京首創(chuàng)股份有限公司副總經(jīng)理

張曉昕 北京市城市規(guī)劃設計研究院市政所所長

王 濤 機械科學研究總院副總工

傅 濤 E20環(huán)境平臺首席合伙人 E20研究院院長

國家環(huán)境保護技術管理與評估工程技術中心秘書長

污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟執(zhí)行理事長

汪 勁 北京大學法學院教授、博士生導師

北大資源、能源與環(huán)境法研究中心主任

北大核政策與法律研究中心主任

王明遠 清華大學法學院教授、博士生導師

清華大學環(huán)境資源能源法學研究中心主任

李艷芳 中國人民大學法學院教授、博士生導師

中國人民大學法學院能源法中心主任

肖 瓊 E20研究院/E20環(huán)境平臺 副院長、合伙人

劉 陽 國電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司總經(jīng)理

宮艷萍 國電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司副總經(jīng)理

萬旭萌 國電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司法律顧問

國電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司案件代理律師

張 彤 國家能源投資集團有限責任公司法律事務部副主任

王曉輝 國家能源投資集團有限責任公司法律事務部綜合處處長

趙瑞英 E20研究院/E20環(huán)境平臺 行業(yè)分析師

王 亮 E20研究院/E20環(huán)境平臺 行業(yè)分析師