解讀《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》
時間：2021-09-15 11:29
來源：中國環(huán)境報
作者：劉桂環(huán) 文一惠 謝婧
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生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是“十四五”開局之年關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的重磅文件，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)長期實踐基礎(chǔ)上，對未來15年生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行了全局謀劃和系統(tǒng)設(shè)計，清晰描繪出我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革路線圖。
系統(tǒng)推進(jìn)、政策協(xié)同、政府主導(dǎo)、各方參與、強(qiáng)化激勵、硬化約束是未來生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的工作原則，筆者認(rèn)為，這也是《意見》最大亮點�！兑庖姟非逦卮鹆�“有效市場和有為政府”如何發(fā)揮合力，分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償如何統(tǒng)籌兼顧，縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償如何協(xié)調(diào)推進(jìn)，強(qiáng)化激勵與硬化約束如何協(xié)同發(fā)力等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革十字路口上的諸多難題。提出從生態(tài)保護(hù)成本、提升公共服務(wù)保障能力和體現(xiàn)受益者付費原則等3個維度深化改革，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。
《意見》進(jìn)一步厘清了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼褪袌鰴?quán)責(zé)邊界，明確了政府主導(dǎo)有力、社會參與有序、市場調(diào)節(jié)有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制
充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、落實生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)作用，以國家和區(qū)域生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標(biāo)，由國家或上級政府對下級政府或農(nóng)牧民進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2009年以來，中央財政設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，到2021年這項政策已經(jīng)覆蓋全國31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）800余個縣域，累計投入超過6000億元。《意見》強(qiáng)調(diào)，堅持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度與財政能力相匹配、與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接，加大縱向補(bǔ)償力度。一是結(jié)合中央財力狀況逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，中央預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜；二是繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減；三是建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效加大保護(hù)補(bǔ)償力度。《意見》明確要求各省級政府加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度，因地制宜出臺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償引導(dǎo)性政策和激勵約束措施，將生態(tài)功能重要地區(qū)納入省級對下生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付范圍。
開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是調(diào)動流域上下游地區(qū)積極性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容。自2010年啟動新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點以來，我國已在安徽、浙江、廣東、福建、廣西、河北、天津、云南、四川、北京等15個省（自治區(qū)、直轄市）10個流域探索開展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償�？傮w上看，這些試點均取得積極進(jìn)展，跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高，以生態(tài)補(bǔ)償助推上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型初見成效�！兑庖姟房隙丝缡×饔驒M向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點成果，要求總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。《意見》銜接了近期出臺的《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實施方案》，提出推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持沿線省（自治區(qū)、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。同時強(qiáng)調(diào)，對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，中央財政和省級財政分別給予引導(dǎo)支持。《意見》還鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，通過多種途徑推動受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動。
《意見》明確了發(fā)揮市場機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償，市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑更加清晰，按照受益者付費的原則，合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性。2018 年12月，國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等9 部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》，明確了我國市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策框架，但目前各地相關(guān)實踐仍處于起步探索階段，政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投融資機(jī)制尚未大規(guī)模建立�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)了受益者付費的原則和責(zé)任，從完善市場交易機(jī)制、拓展市場化融資渠道、探索多樣化補(bǔ)償方式3個方面對市場機(jī)制如何參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償做了明確闡述，點明建立綠色股票指數(shù)、發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易以及建立健全自然保護(hù)地控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理制度等具體舉措，明確了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、取水權(quán)人、用水戶、生態(tài)功能重要地區(qū)居民等市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償參與主體，細(xì)化了如何籌資、向誰籌資、投資方向和投資方式等關(guān)鍵問題。
《意見》進(jìn)一步完善了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分類體系和轉(zhuǎn)移支付測算辦法，兼顧了生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律和不同生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)成本
重要生態(tài)環(huán)境要素的補(bǔ)償資金將進(jìn)一步突出區(qū)域差異性，強(qiáng)調(diào)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。一直以來，國家有關(guān)部門依據(jù)部門職責(zé)分工，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域開展了大量的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，國家級生態(tài)公益林實現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償全覆蓋，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積。據(jù)統(tǒng)計，自1998年以來，我國中央財政累計投入到不同生態(tài)環(huán)境要素的補(bǔ)償資金近1萬億元，巨額資金投入的背后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價機(jī)制相對單一、區(qū)域差異性不強(qiáng)等問題不容忽視。目前各生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以按照面積補(bǔ)償居多，這種方法可操作性強(qiáng)，但沒有考慮因生態(tài)類型、地理位置、地域特征的不同導(dǎo)致的不同地區(qū)生態(tài)保護(hù)成本差距的問題，導(dǎo)致補(bǔ)償結(jié)果不夠精準(zhǔn)�！兑庖姟分赋�“綜合考慮生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素確定補(bǔ)償水平，對不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償”，這是對當(dāng)前分類補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善，既充分體現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以生態(tài)保護(hù)成本為依據(jù)的科學(xué)性，又充分考慮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，確保生態(tài)保護(hù)者得到合理補(bǔ)償�！兑庖姟诽岬�，加強(qiáng)水生生物資源養(yǎng)護(hù)，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位，這是對以往水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步完善。
生態(tài)功能重要區(qū)域的縱向補(bǔ)償辦法得到進(jìn)一步改進(jìn)。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配始終以“改善民生”和“進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的雙重目標(biāo)為基本結(jié)構(gòu)，在維護(hù)國家生態(tài)安全的同時，有效彌補(bǔ)了國家重點生態(tài)功能區(qū)財政能力的不足，緩解了生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)與受益地區(qū)的公共服務(wù)水平不平衡問題。但實踐中也發(fā)現(xiàn)，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、多勞多得”的導(dǎo)向作用還有待提升。為更加精準(zhǔn)激勵這類地區(qū)提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，《意見》提出在“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的同時，考慮“生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點”“實施差異化補(bǔ)償”，可推動有限的財政轉(zhuǎn)移支付資金向“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的精準(zhǔn)補(bǔ)償發(fā)展。將生態(tài)保護(hù)紅線納入轉(zhuǎn)移支付分配因素時機(jī)已經(jīng)成熟。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》要求，通過重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策加大對生態(tài)保護(hù)紅線的支持力度。目前，全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作基本完成，各地生態(tài)保護(hù)面積及覆蓋比例已基本明確，有條件落實《意見》提出的“引入生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，加大對生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度”，這是充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性和生態(tài)空間功能差異性特征，統(tǒng)籌考慮財政能力實施差異化補(bǔ)償?shù)闹匾w現(xiàn)。
《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹卫硇�，界定了各方�?quán)利義務(wù)，實現(xiàn)了受益與補(bǔ)償相對應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利和履行保護(hù)義務(wù)相匹配
為更好地推進(jìn)生態(tài)保護(hù)制度框架落實、提高制度執(zhí)行能力，《意見》提出加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)和體制機(jī)制改革，為深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革提供全方位、全過程支撐保障。
一是加快推進(jìn)法治建設(shè)，落實相關(guān)法律法規(guī)，加快研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實各級各部門生態(tài)保護(hù)主體責(zé)任，約束相關(guān)主體履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)。
二是完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度，為科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和開展考評提供依據(jù)。
三是健全考評機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)、建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實施效果與補(bǔ)償資金掛鉤。
四是推進(jìn)稅費調(diào)節(jié)、政府采購、損害賠償?shù)扰涮状胧浞职l(fā)揮與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的協(xié)同推進(jìn)作用。
五是開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究，不斷強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償技術(shù)支撐。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心
