同樣作為人口密集的東亞國家，日本在水環(huán)境治理方面的經驗一直為我們關注。日本的下水道體系從上世紀70年代起，以流域水環(huán)境改善為目標進行建設和發(fā)展，形成了現今的流域下水道設施和管理體系。本文是有關日本下水道體系建設的制度篇，由日本東京都下水道局前副局長黑住光浩博士及湖南大學公共管理學院教授左健博士共同撰寫，從法律法規(guī)、流域下水道整治計劃和實施、總量控制幾個方面對日本的流域下水道體系進行了介紹。技術篇及熱點問題對比研究要點等內容將在2020（第十八屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上發(fā)表。

　　1. 完善法律法規(guī)，發(fā)展流域下水道，保護公共水域水質

　　1958年，日本修訂《下水道法》，以“改善城市環(huán)境，促進城市健全發(fā)展和改善公共衛(wèi)生”為目標，將城市內澇防治和環(huán)境改善定位為下水道系統(tǒng)（含污水處理廠、泵站等）的重要機能。該法案是以日本當時的下水道系統(tǒng)暨合流制，為前提而制定的。

　　1970年，隨著河流污染在1955年后的迅速擴大，《下水道法》再次修訂，將“保護公共水域水質”追加為下水道的目標。隨著下水道系統(tǒng)保護水質地位的日益提高，流域下水道體制相關法律法規(guī)的建立健全，流域下水道整治在1970年以后得以迅速發(fā)展，推進了河流水質的不斷改善。1978年，隨著河流水質的不斷改善，因水質污染中斷的隅田川花火大會得以重開。

　　期間，水污染防治相關的法律法規(guī)也在不斷建立健全，從根本上改善下水道系統(tǒng)。

　　1958年，《公共水體水質保護法（水質保護法）》和《工廠廢水管理法（工廠廢水法）》頒布，雖然關于排水標準和違法行為的規(guī)定不夠充分。但《水質保護法》將污染河流作為城市河流污染防治計劃的對象，要求建設污水處理廠獲得良好處理水的規(guī)定，對日本下水道體系的發(fā)展是一個里程碑，標志著下水道系統(tǒng)不只是服務于城市衛(wèi)生環(huán)境，還必須服務于河流水質保護。

　　1967年，《公害對策基本法》頒布，確定了 水質環(huán)境標準。1970年，《水污染防治法》通過，設定了廢水排放標準，明確了下水道系統(tǒng)的特別設施地位，下水道系統(tǒng)的責任進一步增大。此外，隨著1978年污染物排放總量控制制度的實施，下水道系統(tǒng)在水質保護中的作用更加重要。

　　1984年，《湖泊水質保護特別措施法》頒布，將下水道系統(tǒng)定位為水質保護的重要措施。

　　1985年，針對公共水域的水質保護，《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定了設定和達成水質環(huán)境標準的義務。

　　基于以上法律法規(guī)的要求，日本各地域在制訂下水道計劃時，若與已明確水質環(huán)境標準的水體相關聯(lián)，則必須制訂以達成該水域水質環(huán)境標準為目標的“流域下水道整治綜合計劃”（以下簡稱“流域綜合計劃”）。截至2017年末，需要制定“流域下水道綜合整治計劃”的150個地域中，已有105個地域完成計劃制訂，并以此為依據推進流域水質改善工作。

圖1 日本下水道系統(tǒng)的法規(guī)體系

　　2. 各流域下水道綜合整治計劃（以東京為例）

　　需要制定“流域綜合計劃”的各地域，根據所處流域所要求的水質標準分別制定流域下水道綜合整治計劃。1970年，東京都政府根據多摩河和荒川（河）的水質環(huán)境標準，制定了流域下水道整治綜合計劃。相比較《水污染防治法》規(guī)定的統(tǒng)一的水排放標準，東京都政府制定并執(zhí)行了更為嚴格的地方排放標準。相對于國家排放標準的BOD≤160mg/L、總氮≤120mg/L和總磷≤16mg/L，東京都轄區(qū)內的8個排河污水處理廠執(zhí)行BOD≤25mg/L、總氮≤20或30mg/L、總磷≤2或3mg/L的地方排放限值，其中具有深度處理工藝的兩個污水廠執(zhí)行更嚴格的總氮和總磷排放標準（注：日本的河流水質環(huán)境標準考察BOD，海域水質環(huán)境標準考察COD，相應地，排河污水處理廠執(zhí)行BOD排放標準，排海污水處理廠執(zhí)行COD排放標準）。針對合流制下水道，采取了多種措施降低污染物的水體流入量，將雨天越流水導致的水體污染物排放量控制到與分流制下水道同等程度。此外，因下水道系統(tǒng)的處理能力有限，針對一定規(guī)模以上的工廠下水道排水，制定了排放標準。

　　3. 流域下水道整治

　　1) 流域下水道系統(tǒng)的構成和作用

　　流域下水道系統(tǒng)是收集和處理流域內兩個或多個公共下水道污水的下水道系統(tǒng)。其中的流域下水道是系統(tǒng)中的核心設施（干線管道、泵站、污水處理廠等），其建設和維護由日本的都道府縣實施。將家庭污水和雨水連接到流域下水道的公共下水道由當地的市町村進行建設和維護（注：日本的行政劃分依次為都道府縣市町村）。

　　1965年，大阪府的寢屋川流域作為日本第一個流域下水道系統(tǒng)開始整治。1970年，《下水道法》修訂，將流域下水道整治制度化。流域下水道系統(tǒng)，因為不按照行政區(qū)域劃分，可以根據地形條件確定污水處理廠的選址，具有降低建設和維護費用的優(yōu)勢。

圖2 日本流域下水道系統(tǒng)概念圖

　　2) 流域下水道系統(tǒng)的優(yōu)勢

　　流域下水道系統(tǒng)具有的優(yōu)勢包括：1）根據河流流域的自然條件和產業(yè)布局等，可在更廣泛的地域范圍內規(guī)劃，不受行政區(qū)域劃分的限制，使流域內的水質保護一體化；2）通過處理設施的集約化，獲得規(guī)模效益降低建設和維護費用；3）由都道府縣政府負責流域下水道系統(tǒng)的核心設施，有助于市鎮(zhèn)村政府解決因技術力量不足難以獨立整治的難題。

　　3) 流域下水道系統(tǒng)的運營組織（以東京為例）

　　為促進東京都流域下水道系統(tǒng)的整治，其對應的管理級別不斷提高。1971年，東京都成立了局級的流域下水道本部，在對干線管道、泵站和處理廠進行一體化管理的同時，與管理公共下水道的市鎮(zhèn)村政府協(xié)同，對區(qū)域內下水道系統(tǒng)進行高效管理。以下介紹東京都政府和流域內市鎮(zhèn)村的合作事例。

　　① 廣域化

　　單獨公共下水道并入流域下水道—東京都多摩地區(qū)的30市鎮(zhèn)村的下水道，并不包括河口市、大川市和三重市的部分處理區(qū)，是作為“單個公共下水道”進行管理的。由于這些處理區(qū)的污水處理廠占地面積比較狹窄，難以增加深度處理工藝和設施更新來滿足流域下水道整治計劃所要求的處理水排放要求。并且，由于這些污水廠的規(guī)模較小，和流域下水道系統(tǒng)的污水處理廠相比不具備規(guī)模優(yōu)勢，處理成本較高。因此，需要不斷推動這些單獨處理區(qū)并入流域下水道，以改善水環(huán)境和降低成本。