推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化
大河網(wǎng)2025-09-12 09:27
近年來，多地暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，尤其是城市高密度暴雨洪澇災(zāi)害問題日趨嚴(yán)重，成為城市面臨的主要自然災(zāi)害之一。如何有效防治強(qiáng)降雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇災(zāi)害既是重要的民生工程，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)城市安全、推動城市高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的重要課題。當(dāng)下正值防汛關(guān)鍵時期，多地遭遇強(qiáng)降雨，一些城市出現(xiàn)內(nèi)澇災(zāi)害，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來威脅。城市內(nèi)澇，盡管有雨量大、雨期長、短時集中降雨等自然原因，但也暴露出不少城市在推進(jìn)防汛治澇現(xiàn)代化方面存在明顯短板。治理城市洪澇災(zāi)害，需要厘清導(dǎo)致洪澇災(zāi)害產(chǎn)生的原因，深入分析治理中的主要堵點(diǎn)，提升洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
一、城市洪澇災(zāi)害治理的長期性
根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)理論，自然災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害和人為災(zāi)害共同構(gòu)成災(zāi)害驅(qū)動因素。因此，我們可以從暴雨頻發(fā)、城市防治體系和治理機(jī)制三個方面分析城市洪澇災(zāi)害發(fā)生的原因。
（一）強(qiáng)降雨多發(fā)加劇城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生率
隨著全球氣候變化的加劇，極端天氣發(fā)生頻率不斷增加、強(qiáng)度不斷加大，長時段高溫、暴雨等極端天氣常態(tài)化趨勢更加凸顯。近年來，我國各地降雨呈現(xiàn)出強(qiáng)度大、極值高、時段長等特點(diǎn)。應(yīng)急管理部公布的數(shù)據(jù)表明，2020—2024年全國十大自然災(zāi)害中因超強(qiáng)降雨導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害共計36起，占72%。由此可見，極端暴雨頻發(fā)是導(dǎo)致城市洪澇災(zāi)害的直接原因。近年來城市“熱島效應(yīng)”和“雨島效應(yīng)”加劇，導(dǎo)致突發(fā)性短歷時強(qiáng)降雨更加頻繁、強(qiáng)度更大，超出城市的應(yīng)對能力。
（二）防治洪澇災(zāi)害體系滯后于城市現(xiàn)代化發(fā)展
城市防治洪澇災(zāi)害理念相對滯后，缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系。除了管網(wǎng)建設(shè)不足，蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。長時段強(qiáng)降雨讓城市變得脆弱而無奈，頻繁的內(nèi)澇使越來越多的人把視線投向城市的地下管廊。有的城市在發(fā)展過程中，阻斷水系、河道“變瘦”、圍湖造陸等問題時有發(fā)生，導(dǎo)致一旦遭遇暴雨，水流不暢、難以及時排出，城市內(nèi)澇嚴(yán)重。在城市快速發(fā)展進(jìn)程中，城市建設(shè)重地上、輕地下，重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠(yuǎn)，重發(fā)展、輕保護(hù)，重新城、輕老城。重視城市外觀裝飾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，城市排水管網(wǎng)等地下工程由于投入多、看不見而得不到足夠重視，表現(xiàn)為排水防澇設(shè)施資金投入不足、設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設(shè)滯后，難以滿足現(xiàn)代城市運(yùn)行的需要。
城市規(guī)劃設(shè)計理念較為落后，排水管網(wǎng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏前瞻性，長期落后于城市內(nèi)澇發(fā)生的防控需求。長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的地下“隱蔽工程”，導(dǎo)致地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城市防洪抗?jié)承枨螅?ldquo;城中看海”現(xiàn)象無不暴露出城市排水系統(tǒng)的薄弱。缺乏城市排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)的實(shí)時監(jiān)測系統(tǒng)，內(nèi)澇預(yù)警和實(shí)時處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段不足，難以根據(jù)氣象實(shí)時信息、管網(wǎng)動態(tài)信息、交通出行信息等及時對內(nèi)澇作出準(zhǔn)確判斷并及時發(fā)布預(yù)警信息。部分城市建設(shè)規(guī)劃中缺乏前瞻性，對生態(tài)保護(hù)發(fā)展沒有引起足夠重視，地表植被和水域面積不斷壓縮，城市水源涵養(yǎng)能力和水生態(tài)環(huán)境逐步退化，河道湖泊洼地溝壑等“天然調(diào)蓄池”逐漸被填平占用，自然水系在城市防洪排澇中發(fā)揮作用空間不足，雨水下滲量下降，暴雨匯流速度加快，加劇了城市洪澇災(zāi)害的風(fēng)險和發(fā)生頻率。
（三）城市洪澇災(zāi)害治理機(jī)制不夠完善
城市洪澇災(zāi)害體系涉及工程建設(shè)、行政管理、風(fēng)險管理、災(zāi)后重建以及防洪排澇設(shè)施監(jiān)管等各個方面�？傮w而言，城市洪澇災(zāi)害治理工作主要側(cè)重防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)劃，不少政府決策者的災(zāi)害治理能力還有待提高。面對洪澇災(zāi)害，缺乏高效的跨部門、跨地區(qū)信息共享和交流機(jī)制，以及完善的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制，難以有效整合氣象、管網(wǎng)、交通等信息做出準(zhǔn)確判斷并及時發(fā)布預(yù)警，災(zāi)害應(yīng)急處置水平與基層應(yīng)急處置能力均有待提升。面對極端暴雨等突發(fā)災(zāi)害，人民群眾對洪澇災(zāi)害的認(rèn)識不足，防災(zāi)救災(zāi)意識整體偏弱，自救互救能力未能及時適應(yīng)城市安全風(fēng)險發(fā)展實(shí)際。部分政府管理人員缺乏系統(tǒng)的洪澇災(zāi)害專業(yè)知識，面對突如其來的洪澇災(zāi)害，應(yīng)急管理和指揮調(diào)度能力也成為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的短板。
二、城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國理政的一個重大原則。隨著城市化的不斷推進(jìn)，城市已成為人民美好生活的主要承載地，但我國大部分地區(qū)受季風(fēng)氣候影響，降水季節(jié)性分配和空間分布不平衡，不少城市洪澇災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全、影響城市安全運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，水安全關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和國家安全，治理城市內(nèi)澇是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)保障。
（一）治理城市內(nèi)澇既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程
防治城市洪澇災(zāi)害是關(guān)系國家長治久安的大事。2021年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》提出，“治理城市內(nèi)澇事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程”。[1]2024年7月，黨的二十屆三中全會明確要求，推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，完善自然災(zāi)害特別是洪澇災(zāi)害監(jiān)測、防控措施。由此可見，防治城市洪澇災(zāi)害已上升到國家安全體系和能力現(xiàn)代化的高度。如何走出“年年治年年澇”的怪圈？城市內(nèi)澇頑疾該如何根治？既是城市快速發(fā)展進(jìn)程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨的重要難題，又成為“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”必須回答的重要問題，[2]更成為影響人民群眾幸福生活的重要制約因素。城市洪澇災(zāi)害治理已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代治理體系的突出短板，亟待進(jìn)行洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
（二）加強(qiáng)城市內(nèi)澇災(zāi)害治理是滿足人民美好生活需要的客觀要求
目前，盡管城市內(nèi)澇災(zāi)害治理取得了一定成效，但由于受自然調(diào)蓄空間不足、排水設(shè)施建設(shè)滯后、應(yīng)急管理能力不強(qiáng)等因素的制約，城市道路“水漫金山”、交通癱瘓、地鐵站成為“水簾洞”、立交橋下成游泳池、“城中看海”等城市內(nèi)澇災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，嚴(yán)重影響著人民群眾的生活生產(chǎn)秩序和生命財產(chǎn)安全。人民城市人民建、人民城市為人民。推進(jìn)解決城市內(nèi)澇災(zāi)害治理，關(guān)系人民至上、生命至上的底線要求，是解決人民群眾急難愁盼問題、滿足人民群眾美好生活需要的現(xiàn)實(shí)需要。
（三）推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的基本前提
城市內(nèi)澇與更加注重以人為本、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的要求南轅北轍，不僅造成交通癱瘓、部分行業(yè)停工停業(yè)，嚴(yán)重擾亂經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行，而且對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極其嚴(yán)重的破壞，對人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會秩序帶來潛在的威脅。城市洪澇災(zāi)害治理既是重大民生工程，又是社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)，盡快補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板，建立完善城市排水防澇體系，為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市提供堅強(qiáng)保障。
三、推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑
近年來受極端暴雨影響，很多城市內(nèi)澇嚴(yán)重，廣場變汪洋、街道變河道。城市洪澇災(zāi)害沖垮的不僅是道路護(hù)欄，更是對城市傳統(tǒng)防洪體系的信心。即便是投入數(shù)千億的試點(diǎn)“海綿城市”，為何在極端天氣面前如此不堪一擊、沒有從根本上解決“城中看海”問題？治理城市內(nèi)澇、告別“城中看海”，關(guān)鍵在于厘清關(guān)鍵癥結(jié)。通過實(shí)地走訪，查清楚每一個積水點(diǎn)、每一個淹沒區(qū)、每條排水管道的運(yùn)行狀況。找到問題的原因所在之后，就要動手清理歷史遺留問題。不能年年汛期看“海”，不能總是靠“應(yīng)急”，城市“毛細(xì)血管”必須打通。否則，年年水大，年年積水，人民群眾的安全感幸福感從何而來？城市洪澇災(zāi)害治理，不能再靠經(jīng)驗(yàn)主義，不能再靠“差不多”，而需要掌握真實(shí)數(shù)據(jù)，進(jìn)行科學(xué)決策。如果停留于“畫圖”“寫文件”，問題永遠(yuǎn)解決不了。2025年中央城市工作會議提出破題方向，“安全可靠的韌性城市”不是選擇題，而是推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化的必答題。
�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變城市洪澇災(zāi)害治理理念
通過梳理比較2015年與2025年兩次中央城市工作會議，防災(zāi)能力要求已從“加強(qiáng)城市排水防澇設(shè)施建設(shè)”升級為“構(gòu)建全過程多層次災(zāi)害防御體系”。這種治理理念的轉(zhuǎn)變背后蘊(yùn)含著深刻的認(rèn)知升級，2015年我們將城市內(nèi)澇災(zāi)害視為工程技術(shù)問題，僅僅關(guān)注短期內(nèi)防洪排澇效果，忽視自然環(huán)境自我修復(fù)能力，缺乏對長期水資源管理和環(huán)境保護(hù)的深刻認(rèn)識。10年后的今天我們則將其視為城市治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性考題，中央城市工作會議提出“韌性城市”的理念，從動態(tài)和發(fā)展的角度為城市洪澇災(zāi)害治理提供了新思路新方法。推動城市洪澇災(zāi)害治理理念迭代升級，從傳統(tǒng)工程為主的單一、局部治理模式向注重生態(tài)、綜合、長期的治理模式轉(zhuǎn)變，有效提升城市對洪澇災(zāi)害的抵御能力和應(yīng)急管理能力。一些城市建設(shè)正按照百年一遇的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，同時將智慧化應(yīng)用于城市規(guī)劃之中。這些探索既是對中央城市工作會議提出“治理增效”“牢牢守住城市安全底線”要求的回應(yīng)，又對標(biāo)“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”的要求。[3]
（二）變革創(chuàng)新城市洪澇災(zāi)害治理模式
2025年中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理。”[4]首先，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)建設(shè)智慧城市。隨著科技的飛速發(fā)展和信息化社會的到來，智慧城市已成為今后城市規(guī)劃的新方向。2025年中央城市工作會議提出建設(shè)安全可靠的智慧城市的目標(biāo)，這就需要變革創(chuàng)新城市洪澇災(zāi)害治理模式，將科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到城市洪澇災(zāi)害防治模式之中，為內(nèi)澇災(zāi)害治理插上“科技”的翅膀。其一，建設(shè)高精度檢測預(yù)警系統(tǒng)。利用雷達(dá)、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)，構(gòu)建一體化水利感知網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字孿生流域模擬仿真平臺，對城市洪澇進(jìn)行全方位、高精度監(jiān)測預(yù)警，基于人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)動態(tài)、實(shí)時信息交互深度融合，實(shí)時繪制洪澇災(zāi)害風(fēng)險區(qū)，為政府決策提供及時、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。其二，建設(shè)智能化排水防洪工程。通過智能化改造，城市排水防洪工程根據(jù)實(shí)時監(jiān)控到的水位和流量數(shù)據(jù)，自動調(diào)節(jié)運(yùn)行狀態(tài)，確保排水系統(tǒng)順暢運(yùn)行，能夠更加高效、靈活地應(yīng)對洪澇災(zāi)害。
其次，構(gòu)建高效的城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系。針對洪澇災(zāi)害等監(jiān)測信息分散在氣象、水利、應(yīng)急管理、城市規(guī)劃、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠�部門，信息數(shù)據(jù)共享不暢，導(dǎo)致信息孤島和資源分散等問題，建立跨部門跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)資源共享，構(gòu)建區(qū)域性的應(yīng)急合作協(xié)同治理體系，為有效防治城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急體系提供堅實(shí)支撐。
最后，構(gòu)建暢通社會公眾深度參與機(jī)制。加大公眾宣傳教育力度，建立社區(qū)防治洪澇災(zāi)害志愿者隊(duì)伍，提升社區(qū)居民防御避險意識和應(yīng)對能力，實(shí)現(xiàn)民眾應(yīng)對洪澇災(zāi)害能力的現(xiàn)代化。政府權(quán)威媒體和大型平臺等機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過社交媒體等多種渠道，建立高效信息傳輸系統(tǒng)，使洪澇預(yù)警信息、災(zāi)害應(yīng)急指導(dǎo)等關(guān)鍵信息能夠及時、權(quán)威、準(zhǔn)確、可靠地傳達(dá)給人民群眾，避免謠言、虛假信息傳播引發(fā)社會恐慌，助力災(zāi)害信息治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。
2025年中央城市工作會議精神表明，未來城市防治洪澇災(zāi)害，既要有百年建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的硬件支撐，更需智慧預(yù)警與社區(qū)共治的軟性協(xié)同。同時，完善城市洪澇災(zāi)害事后恢復(fù)制度。隨著城市洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率的增加，僅僅依靠各級政府統(tǒng)籌安排已不能滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，亟須建立政府統(tǒng)籌、政府與市場協(xié)作、全社會共同參與的長效的災(zāi)后恢復(fù)制度。
（三）構(gòu)建城市洪澇災(zāi)害韌性體系的策略
首先，強(qiáng)化蓄排結(jié)合，增強(qiáng)城市空間韌性。從城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)狀來審視，摒棄“重地上、輕地下”和“重建設(shè)、輕管理”的發(fā)展模式。在城市地下空間規(guī)劃設(shè)計、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面把洪澇災(zāi)害的防治工作置于突出位置，保護(hù)恢復(fù)洪澇調(diào)蓄空間，統(tǒng)籌推進(jìn)城市排水防澇補(bǔ)短板、污水處理提質(zhì)增效等工作。加強(qiáng)城市建筑、交通、環(huán)保等系統(tǒng)與防洪排澇設(shè)施建設(shè)工作的協(xié)調(diào)性，通過完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建“蓄排結(jié)合”一體化的城市防洪排澇體系，增強(qiáng)城市防治洪澇災(zāi)害的治理能力。其次，加強(qiáng)技術(shù)措施，提高城市承災(zāi)韌性�？茖W(xué)制定城市地下空間排水防澇改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快改造現(xiàn)有地下空間排水防澇設(shè)施，提升城市地下空間排水防澇能力。推進(jìn)重點(diǎn)城市、重點(diǎn)易澇地區(qū)地下排水管道改造升級，提升城市應(yīng)對極端暴雨洪澇的能力和韌性。統(tǒng)籌城市防洪排澇與供水、污水處理等民生工程建設(shè)，不斷提升基礎(chǔ)設(shè)施的抗洪排澇的沖擊能力。最后，加強(qiáng)調(diào)度預(yù)警，提升智慧治理韌性。前瞻、及時、準(zhǔn)確的雨水情監(jiān)測預(yù)報信息，是做好城市洪澇災(zāi)害防治工作的重要前提和保障。通過打破各行政部門信息壁壘和信息繭房，夯實(shí)氣象、水利、建設(shè)、交通、應(yīng)急管理等部門洪澇災(zāi)害治理數(shù)據(jù)共享底板，強(qiáng)化數(shù)字賦能，建立健全城市災(zāi)害預(yù)報預(yù)警體系，推進(jìn)從“數(shù)據(jù)到智慧”的全鏈條管理，用數(shù)字化手段全面掌握城市降水、排水系統(tǒng)運(yùn)行、道路積水等情況，提升城市防汛的智慧化水平，讓城市更加安全、宜居、智慧。
目前我國城市洪澇災(zāi)害治理體系與治理能力建設(shè)已取得明顯成效，但在頻發(fā)的城市洪澇災(zāi)害面前，如何有效提升城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化水平仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化大考中，建設(shè)韌性城市是保障城市安全發(fā)展的必由之路。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，以人民性為靈魂，以安全韌性為底線，牢牢守住城市安全底線，將大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)融入城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化之中，系統(tǒng)構(gòu)建洪澇災(zāi)害防治體系，建設(shè)“人水和諧”的“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”，[5]中國特色城市現(xiàn)代化之路才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
【作者：霍賀 劉偉 單位：華北水利水電大學(xué)馬克思主義學(xué)院 本文系國家社科基金項(xiàng)目《高校思政課教學(xué)質(zhì)量評價指標(biāo)體系研究（22VSZ135）》和2024年華北水利水電大學(xué)教育教學(xué)研究與改革重點(diǎn)項(xiàng)目《“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想概論”課教學(xué)改革創(chuàng)新研究》（2024XJGXMSZ03）的研究成果】
參考文獻(xiàn)
[1]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見國辦發(fā)》〔2021〕11號，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/25/content_5601954.htm.
[2][3][4][5]《中央城市工作會議在北京舉行》，《人民日報》2025年7月16日第1版。
